Содержание контрольных полномочий пенсионного фонда российской федерации

УДК 336.7

Атанесян Людмила Робертовна Atanesyan Lyudmila Robertovna

Студентка student

Калужский филиал Финансового университета

при Правительстве РФ Kaluga branch of the Financial University under the government of the Russian Federation

СТРУКТУРА ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТА ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

STRUCTURE OF INCOME AND EXPENDITURE OF THE BUDGET OF THE PENSION FUND OF THE RUSSIAN FEDERATION

Аннотация: В статье была рассмотрена структура доходов и расходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, был проведен анализ ее состояния на 20162018 года и прогноз на 2019-2021 года. А также было выявлено наличие дефицита или профицита бюджета ПФР.

Ключевые слова: Пенсионный фонд Российской Федерации, ПФР, доходы бюджета, расходы бюджета, бюджет ПФР.

Keywords: Pension Fund of Russian Federation, budget revenues, budget expenses, budget of the Pension Fund.

Пенсионный фонд Российской Федерации выполняет одну из важнейших ролей в экономике страны, и выступает как один из самых важных социальных гарантов стабильного развития общества, так как непосредственно затрагивает интересы нетрудоспособного населения страны.

Бюджет Пенсионного фонда РФ формируется за счет: страховых взносов; средств федерального бюджета; сумм пеней и иных финансовых санкций; доходов от размещения (инвестирования) временно свободных

Международный журнал «Цифровая наука»11

средств обязательного пенсионного страхования; добровольных взносов физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; средств выплатного резерва для осуществления выплаты накопительной пенсии; средств пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым назначена срочная пенсионная выплата; иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование платят работодатели, самозанятые граждане, и трансферты из федерального бюджета на финансирование пенсий и социальных выплат.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Порядок формирования бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и расходования бюджетных средств, регламентируется в статьях 17 и 18 Федерального закона РФ от 15.12.2001 года № 167-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» .

Таблица 1. Динамика и структура доходов бюджета Пенсионного фонда _Российской Федерации за 2016-2018 гг., трлн. руб._

Виды доходов2016 г.2017 г.2018 г.Отклонение 2018 г. от 2017 г.

Сумма, млрд. руб.Удельный вес, %Сумма, млрд. руб.Удельный вес, %Сумма, млрд. руб.Удельный вес, %Абсолютное, млрд. руб.В структуре, п.п.

Доходы — всего7,631008,361008,27100-0,090

Налоговые и неналоговые доходы4,2655,834, 5854,785,0360,820,456,04

в том числе:

страховые взносы на обязательное социальное страхование4,1454,264,553,834,9659,980,466,15

Безвозмездные поступления3,3744,173,6844,023,2439,18-0,44-4,84

в том числе:

межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам государственных внебюджетных фондов3,3644,043,6844,023,2339,06-0,45-4,96

Прочее0,010,130,11,200,010,12-0,09-1,08

Рассмотрим формирование средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2016-2018 годах (таблица 1).

Из таблицы 1 видно, что по итогам 2018 года доходы Пенсионного фонда Российской Федерации составили 8,27, что на 1,1% меньше, чем годом раннее. Связано данное явление со снижением значения безвозмездных поступления, которые в 2018 году составили 3,24 трлн. рублей.

В основном бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации формируется за счет неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. Наибольшую долю в составе всех безвозмездных поступлений составляют межбюджетные трансферты из федерального бюджета. Так, например в 2018 году они составили 3,23 трлн. рублей.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Сбор страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, являющимися основным источником доходов Фонда, в 2018 году вырос до 4,96 трлн. рублей, что составило 59,98% в общем объеме доходов Фонда. Если говорить об общем объеме взносов, то по сравнению с 2017 годом он увеличился на 0,46 трлн. рублей.

Доходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации составили 8,36 трлн. рублей за 2017 год, что на 0,73 трлн. рублей больше, по сравнению с 2016 годом.

Наибольшую долю из всех налоговых и неналоговых доходов занимают страховые взносы на обязательное социальное страхование. Итак, в качестве основных источников формирования бюджета Пенсионного фонда РФ выступают страховые взносы на обязательное социальное страхование и межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

По итогам 2016 года произошло увеличение доходов на 7% до 7,63 трлн. рублей. В 2017 году рост доходов продолжается, и они составляют 8,36 трлн. рублей, что на 9,57% больше, чем в 2016 году. В 2018 году произошло снижение доходов Пенсионного фонда Российской Федерации, на 0,09 трлн. рублей. Связано это с уменьшением трансферта из федерального бюджета.

Доходы Пенсионного фонда Российской Федерации на 40% формируются из трансферта, перечисляемого из федерального бюджета. Данный трансферт в 2018 году составил около 3,23 трлн. руб. За его счет финансируются увеличение пенсий, а также дополнительные функции Пенсионного фонда — социальные выплаты и доплаты к пенсии, предоставление материнского капитала .

Рассмотрим формирование средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2016-2019 годах (таблица 2).

Таблица 2. Динамика и структура расходов бюджета Пенсионного фонда _Российской Федерации за 2016-2018 гг., трлн. руб._

Виды расходов2016 г.2017 г.2018 г.Отклонение 2018 г. от 2017 г.

Сумма, млрд. руб.Удельный вес, %Сумма, млрд. руб.Удельный вес, %Сумма, млрд. руб.Удельный вес, %Абсолютное, млрд. руб.В структуре, п.п.

Расходы — всего7,831008,321008,431000,11-

На предоставление материнского капитала0,374,730,313,730,303,56-0,01-0,17

Страховая часть трудовых пенсий6,0176,766,3876,686,7580,070,373,39

Социальные выплаты0,445,620,485,770,505,930,020,16

Государственные пенсии0,283,580,323,850,455,340,131,49

Пенсионные накопления0,283,580,242,880,192,25-0,05-0,63

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Прочее0,526,640,597,090,242,85-0,35-4,24

Из таблицы 2 видно, что с каждым годом расходы Пенсионного фонда Российской Федерации увеличиваются. В 2018 году расходы увеличились на 1,32% и составили 8,43 трлн. рублей. Тогда как в 2017 г. они составили 8,32 трлн. рублей, что на 6,3% больше, чем в 2016 г.

Наибольшая доля расходов Пенсионного фонда Российской Федерации приходится на реализацию страховой части трудовой пенсии. Так в 2018 году она составила 6,75 трлн. рублей, что составляет 80,07% удельного веса от общей суммы всех расходов. При этом в 2017 году она составила 6,38 трлн. руб. .

В результате общий объем дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации по расходам в 2016 году составил 200 млрд. рублей. В 2017 году доходы превысили расходы на 40 млрд. рублей. Однако в 2018 году снова наблюдается дефицит по расходам и составляет 160 млрд. рублей. Увеличение дефицита в 2018 году в основном связано с уменьшением трансферта из федерального бюджета и увеличением расходов по выплате страховых пенсий. На 1 ноября 2019 года профицит бюджета составил 230 млрд. рублей .

Анализ формирования и расходования средств бюджета позволяет сделать заключение о финансовой устойчивости Пенсионного Фонда.

В соответствии с Федеральным законом от 28.11.2018 N 432-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» бюджет фонда на 2019 год сформирован по доходам в сумме 8 612,7 млрд рублей и по расходам в сумме 8 635,9 млрд рублей. Таким образом, дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации планируется в размере 23,23 млрд рублей.

Если говорить о доходах бюджета фонда, то они прогнозируются соответственно в сумме 8 995,5 млрд рублей и 9 294,3 млрд рублей.

Что касается расходов, то в 2020 году предусматриваются в сумме 9 017,4 млрд рублей и в 2021 году — 9 328,1 млрд рублей.

А вот дефицит бюджета фонда на 2020 и 2021 годы, прогнозируется в сумме 21,96 млрд рублей и 33,82 млрд рублей соответственно .

Библиографический список:

1. Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»// СЗ РФ. -2001. — № 21. — ст. 4832.

2.Ногина, О. А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования / О.А. Ногина. — Москва : Статут, 2016. — 462 с.

3.Пенсионное обеспечение : учебное пособие для среднего профессионального образования / М. О. Буянова, О. И. Карпенко, С. А. Чирков ; под общей редакцией Ю. П. Орловского. — Москва : Издательство Юрайт, 2019. — 193 с.

4.Мкртчян Э.Б. ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РФ: ИТОГИ 2016 ГОДА И ПЕРСПЕКТИВЫ НА 2017 ГОД // Актуальные проблемы теории и практики развития экономики региона сборник научных статей по материалам 4-й межрегиональной научно-практической конференции молодых ученых. под редакцией Пироговой Т.Э., Никифорова Д.К. 2017. С. 90-93.

5.Пенсионный Фонд Российской Федерации/ . URL: http://www.pfrf.ru (дата обращения: 17.01.2020 г.).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

6.Электронный журнал «Эксперт»/ . URL: http://expert.ru ( дата обращения: 18.01.2020 г.).

Сложившаяся в России система пенсионного обеспечения обладает целым рядом существенных недостатков, и главное, не обеспечивает исполнение обязательств государства перед пенсионерами. Уровень пенсий в системе государственного пенсионного обеспечения и страхования крайне низок. В большинстве случаев страховые пенсии не достигают даже уровня прожиточного минимума пенсионера. Таков печальный итог на сегодняшний день.

Очевидно, что такая пенсионная система нуждается в реформировании. Реформа пенсионной системы обсуждается с 1994 года. Однако до настоящего времени она так и не началась. Главная причина этого, по моему мнению, отсутствие четко сформулированной цели реформы, принятой обществом.

Единственный основополагающий документ, в котором сформулирована цель пенсионной реформы — Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 года № 790. Однако сформулированные в этом документе пять целей пенсионной реформы по существу таковыми не являются. Так, например, обозначенная как основная цель пенсионной реформы «реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение в старости, в случае инвалидности, при потере кормильца и в иных, установленных законом случаях” является целью пенсионного обеспечения в целом, а не пенсионной реформы как таковой. Сформулированные в этом документе остальные четыре цели, по сути, являются задачами пенсионного обеспечения, вытекающими из этой цели.

В ныне действующей Программе пенсионной реформы, одобренной постановлением Правительства от 20 мая 1998 года № 463 (с изменениями от 17 сентября 1999 г.), фактически отменившей Концепцию 1995 года цели пенсионной реформы вообще не сформулированы. Следствием этого, является несогласованность и противоречивость действий государственной власти в области пенсионного обеспечения (в том числе и законодательной), приведшая, несмотря на все усилия и материальные затраты к практически «плоским” пенсиям, не обеспечивающим даже прожиточный минимум пенсионера.

В последние годы словом «реформа” обозначались самые разные действия власти, от существенного изменения общественных отношений, до косметических реорганизаций органов государственного управления. Поэтому, прежде чем формулировать цель пенсионной реформы необходимо четко закрепить смысл самого понятия реформы пенсионной системы. При обсуждении реформирования пенсионной системы я исхожу из положения, что пенсионная реформа в России есть программа действий государства и иных институтов российского общества, охватывающая решение стратегических задач в области пенсионирования, а также тактических задач.

На мой взгляд, целью пенсионной реформы должно быть создание в Российской Федерации пенсионной системы, обеспечивающей гарантированное достойное и стабильное материальное обеспечение граждан в старости, при наступлении инвалидности и в случае потери кормильца.

Исходя из этой цели, становится возможным определить главные задачи по основным направлениям реформирования пенсионной системы.

Главной проблемой в настоящее время в области финансирования пенсий является недостаточность денежных средств, поступающих в пенсионную систему. Поэтому, первой важной задачей, которую необходимо решить при реформировании пенсионной системы я считаю задачу увеличения поступлений денежных средств в пенсионную систему в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Следует отметить, что предлагаемые Правительством меры в этой области не затрагивают по существу источники финансирования пенсий и сводятся только к изменению пенсионной формулы и механизмов перераспределения поступающих средств между участниками пенсионной системы. Так введение накопительного механизма финансирования пенсий фактически является перераспределением поступающих в пенсионную систему средств между пенсионерами и остальными участниками пенсионной системы и по существу отнимает часть средств у нынешних пенсионеров для инвестирования в экономику. Введение же условно-накопительного механизма финансирования пенсий обеспечивает не более чем перераспределение средств между нынешними пенсионерами. Безусловно, пересмотр пенсионной формулы и механизма финансирования пенсий необходим. Однако, на мой взгляд, это не является главной задачей при реформировании пенсионной системы. Только перераспределением средств, поступающих в пенсионную систему, задачи повышения размеров пенсий и обеспечения устойчивости пенсионной системы не решить. Необходим комплексный подход, включающий поиск как способов повышения финансирования пенсий из существующих источников, так и дополнительных источников финансирования пенсионной системы.

В настоящее время финансирование пенсий осуществляется в основном за счет отчислений с оплаты труда в виде части единого социального налога. Ни для кого не секрет, что стоимость рабочей силы в Российской Федерации одна из самых низких в мире. По оценкам большинства экспертов, опирающихся на результаты обследований населения, доля оплаты труда в валовом внутреннем продукте составляет не более 25%. С другой стороны, оценка доли оплаты труда в ВВП, рассчитываемая по объемам потребления населением товаров и услуг существенно выше. Так по данным Банка России в 1999 году доля оплаты труда в ВВП составила около 42%. Расхождение этих показателей свидетельствует о значительной доле заработной платы, выплачиваемой «в черную”. Таким образом, существует серьезный резерв повышения финансирования пенсий за счет выведения реальной заработной платы из теневого оборота. Для этого, на мой взгляд, есть два основных пути. Во-первых, значительное повышение минимальной заработной платы, например, до уровня прожиточного минимума, закрепленное Федеральным законом. Это потребует дополнительных расходов бюджета для повышения заработной платы бюджетникам. Однако оно будет компенсировано (правда с некоторой задержкой) увеличением поступлений в бюджет за счет как прямых налогов на труд, так и налогов на потребление за счет роста потребления, неизбежно последующего за ростом заработной платы.

За прошедший год Государственная дума предприняла ряд шагов в этом направлении. Однако все они встретили ожесточенное сопротивление со стороны Правительства, вызванное примитивным, на мой взгляд, пониманием роли потребления и социальной сферы в экономике и стремлением сократить расходы бюджета любой ценой, в том числе и за счет заработной платы работников бюджетной сферы.

Возражения, что административное повышение минимальной заработной платы вызовет значительный рост инфляции и дестабилизирует экономику, выдвигаемые Правительством, на мой взгляд, несколько лукавы. Очевидно, что в наших условиях повышение платежеспособного спроса в большей степени вызовет расширение производства, чем неуправляемый рост цен. Нежелание Правительства использовать эту возможность увеличения доходов бюджетной системы, в том числе и доходов пенсионной системы, свидетельствуют либо о некомпетентности правительственных чиновников, не могущих адекватно оценить параметры административного воздействия на заработную плату, либо о сознательном нежелании брать на себя ответственность за реальные шаги по выводу страны из кризиса в целом и пенсионной системы в частности.

Увеличение минимальной заработной платы является необходимым, но недостаточным действием по выводу оплаты труда из тени. Необходимо также пересмотреть нашу систему налогообложения с точки зрения стимулирования повышения оплаты труда. Элементарный подсчет доли налогов по ныне действующим ставкам в себестоимости товаров и услуг дает поразительные результаты. Выплата ста рублей работнику «в черную” уменьшает себестоимость продукции на восемьдесят четыре рубля. Скажите, пожалуйста, какой директор предприятия в условиях недостаточного платежеспособного спроса и жесткой конкуренции откажется от такой возможности снижения себестоимости и будет платить заработную плату официально в полном объеме? Тем более, когда наши директора за последние 10 лет реформ довели технику ухода от налогов до филигранного совершенства?

Существенное значение в формировании себестоимости продукции имеет последовательность начисления налогов на заработную плату. Анализ последовательности начисления налогов, относимых на себестоимость продукции показывает, что наибольший эффект уменьшения себестоимости, вызывает снижение ставки подоходного налога. На 100 рублей подоходного налога по действующим сейчас ставкам единого социального налога и налога на добавленную стоимость приходится 163 рубля в себестоимости продукции. На втором месте по вкладу в себестоимость стоит единый социальный налог. Следовательно, пересмотр налоговых ставок, если мы хотим простимулировать работодателей платить заработную плату официально, на мой взгляд, нужно начинать со снижения ставок подоходного и единого социального налога. Разумеется, размеры изменения ставок являются предметом тщательного анализа, однако, я убеждена, что без пересмотра ставок налогов, относимых на себестоимость, а возможно и последовательности их начисления, мы не получим существенного роста официально выплачиваемой заработной платы, и следовательно увеличения поступлений как в пенсионную систему, так и в бюджет.

Второй важной задачей реформирования пенсионной системы является создание системы управления пенсионным обеспечением, обеспечивающей, во-первых, эффективное управление финансами пенсионного обеспечения, во-вторых, безусловную и в полном объеме реализацию пенсионных прав граждан, и в третьих, контроль общества и государства за функционированием пенсионной системы. Сложившаяся в настоящее время система управления пенсионным обеспечением не удовлетворяет ни одному из сформулированных мной условий. Поясню последнее утверждение на нескольких примерах, взятых мною из материалов проверок деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации, проведенных в последние несколько лет Счетной Палатой и Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации.

В настоящее время фактическое управление как финансированием пенсий на всей территории Российской Федерации, так и реализацией пенсионных прав граждан в 38 субъектах Российской Федерации (между прочим последнее – в нарушение федеральных законов, но об этом особо далее) осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации. Пенсионный Фонд Российской Федерации действует на основании Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122-1. Согласно п. 7 Положения, руководство Фондом осуществляется Правлением Фонда и его постоянно действующим исполнительным органом — Исполнительной дирекцией. Таким образом, в действующем Положении о ПФР закреплены принципы коллегиальности принятия решений по важнейшим вопросам деятельности ПФР и единоначалия оперативного управления Пенсионным фондом. Положение о ПФР предусматривает включение в состав правления ПФР помимо председателя правления и его заместителей по должности, представителей органов государственной власти, общественных организаций и общественных деятелей. Однако с 1994 года началось постепенное выведение из состава правления ПФР представителей общественности и замена их на управляющих региональными отделениями ПФР. В результате, это привело к постепенному внедрению в практику замены принятия решений правлением ПФР на единоличное принятие решений председателем правления и дальнейшее их формальное утверждение правлением. Окончательно этот способ принятия решений был формально закреплен постановлением Правления от 25 марта 1998 года № 20. Таким образом, принцип коллегиальности принятия решений по важнейшим вопросам деятельности Пенсионного фонда, предусмотренный в Положении о ПФР, был фактически заменен принципом единоначалия.

В этот же период, в нарушение заложенных в положение о ПФР принципов произошло перераспределение функций между правлением и исполнительной дирекцией. Функции исполнения бюджета ПФР, оперативного управления финансами пенсионного страхования и многие другие функции оперативного управления Фондом перешли от исполнительной дирекции ПФР к правлению ПФР, а фактически к его председателю. Характер постановлений правления и распоряжений председателя правления однозначно указывает на то, что функции Исполнительной дирекции Фонда, в настоящее время, по сути, сужены до уровня функций административно-хозяйственного управления. Так, например, распоряжением председателя Правления от 6 января 1999 г. № 1 право от имени Фонда подписывать документы по финансово-хозяйственной деятельности, как Фонда, так и его Исполнительной дирекции, включая документы о расходовании средств по сметам, доверенности, в том числе на получение материальных ценностей, предоставлено первому заместителю председателя Правления.

Контроль деятельности Исполнительной дирекции и региональных органов Фонда, согласно п. 11 Положения о ПФР, должна осуществлять Ревизионная комиссия Фонда. До 1993 года так и было. В соответствии с Временным положением о Ревизионной комиссии, утвержденном постановлением правления ПФР от 17 июля 1992 г. № 105, она была подотчетна правлению и независима в принятии решений о направлениях своей деятельности и проводимых мероприятиях. Однако деятельность Ревизионной комиссии, развернутая в 1991-1992 годах, в 1993 году была прекращена. Взамен нее было создано Главное контрольно-ревизионное управление Фонда, положение о котором было утверждено постановлением Правления от 24 июля 1995 г. № 127. В соответствии с этим положением ГКРУ является структурным подразделением центрального аппарата Фонда (следует отметить, что в Положении о Фонде понятие «центральный аппарат Фонда” отсутствует), подотчетным в своей деятельности председателю Правления, а его структура и штатное расписание утверждаются распоряжением председателя Правления. План своей контрольно-ревизионной работы оно должно представлять на утверждение Правления, в отличие от Ревизионной комиссии, которая могла утверждать план своей работы самостоятельно.

Таким образом, зафиксированные в действующем в настоящее время ведомственном нормативном акте, каким является положение о ГКРУ, функции и полномочия основного контрольно-ревизионного органа ПФР сужены и не соответствуют его статусу, заложенному в Положении о ПФР. Статус ГКРУ не позволяет этому подразделению самостоятельно принимать решения о проверке деятельности подразделений ПФР. Это негативно влияет на результативность контрольно-ревизионной деятельности в системе Фонда. В частности, из зоны внутреннего контроля практически выведена исполнительная дирекция ПФР. Деятельность исполнительной дирекции за пятилетний период с 1993 по 1998 год была проверена ГКРУ ПФР только один раз в 1998 году.

Проверками Счетной палаты и ГКУ Президента Российской Федерации установлено, что количество нарушений, объемы нецелевого использования финансовых средств практически не снижаются, характер (типичность) нарушений остается неизменным. Нарушения и недостатки и злоупотребления в отделениях Фонда приобрели хронический характер, что указывает на недостаточность работы по их предупреждению и устранению.

Подводя итог приведенным выше примерам можно констатировать следующее. Формально, Правление ПФР, а фактически его руководство является одновременно и распорядительным, и исполнительным, и контрольным органом ПФР, что создает предпосылки для злоупотреблений и принципиально снижает эффективность выполнения Фондом возложенных на него государством задач. В подобном совмещении трех основных функций управления в одном управляющем органе, на мой взгляд, заложена глубокая методологическая ошибка. Анализ мирового опыта изменений в системе управления крупными корпорациями, каковой и является в настоящее время ПФР, произошедших за несколько последних десятилетий показывает, что наиболее эффективной и устойчивой к воздействию внешних факторов является система управления, основанная на разделении функций управления между структурными элементами корпорации, как по горизонтали, так и по вертикали, и предоставляющая этим элементам относительную свободу в принятии управленческих решений.

Более того, можно утверждать, что в сложившихся условиях и внешние контрольные органы не имеют возможности полностью проверить и оперативно повлиять на деятельность Пенсионного фонда. Об этом свидетельствует, например, остаток бюджета ПФР на 1 января 2001 года в объеме 98,4 млрд. рублей при нормативе оборотных денежных средств по бюджету на ту же дату в 12,6 млрд. рублей, и не направленный на увеличение пенсий. Последнее, между прочим, является грубым нарушением как Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и Федерального закона о бюджете ПФР на 2000 год.

И, наконец, прежде чем сформулировать в общих чертах схему управления пенсионной системой нужно предварительно ответить на следующий вопрос. Закономерна ли произошедшая за последние восемь лет трансформация системы управления Пенсионным фондом, или все это является случайностью, обусловленной привычками и стилем руководства конкретных руководителей ПФР? Ведь, казалось бы, в действующем положении о ПФР заложены методологически правильные принципы управления – коллегиальность принятия стратегических и тактических решений, участие социальных партнеров в управлении ПФР на уровне правления, единоначалие оперативного управления, относительная самостоятельность исполнительных органов, независимость внутреннего контроля и обязательность его предписаний для исполнительных органов. В условиях страны с высокой правовой культурой и реальной независимостью судебной власти, например, в Англии или в одной из скандинавских стран, ответ — безусловно, случайность. Более того, там такой трансформации просто не могло произойти. Первое же, обнаруженное внешней проверкой нарушение положения о Пенсионном фонде, было бы тщательно расследовано, нарушители привлечены к ответственности, а решение, нарушающее этот нормативный правовой акт, имеющий силу закона, отменено. В России, к сожалению, скорее всего ответ ровно противоположный – закономерна. В условиях безнаказанного и систематического нарушения федеральных законов не только юридическими и физическими лицами, но и органами исполнительной власти, а иногда и Президентом страны, фактической материальной зависимости судебной власти от исполнительной и одного из самых высоких в мире уровней коррупции, при отсутствии жесткого, постоянного и перекрестного контроля со стороны государства, любое, относительно независимое от органов исполнительной власти ведомство, обладающее значительными финансовыми ресурсами и существенными властными полномочиями будет развиваться в сторону механического упрощения системы внутреннего управления и концентрации внутренней власти в руках руководителей ведомства.

Так как же должно быть организовано управление пенсионной системой, обеспечивающее ее прозрачность, эффективность и возможность общественного контроля? Ответ на этот вопрос можно получить, проанализировав основные функции пенсионной системы как таковой. В целом пенсионная система должна обеспечивать выполнение четырех основных функций:

  1. сбор средств в пенсионную систему от юридических и физических лиц,
  2. аккумуляцию средств и управление финансовыми потоками и резервами пенсионной системы,
  3. регистрацию и учет пенсионных прав граждан,
  4. исчисление, назначение и выплату пенсий.

Первая, третья и четвертая функции осуществимы только при наличии у реализующих их органов властных полномочий, связанных с принуждением. Более того, под действие этих властных полномочий подпадает неопределенный круг лиц. Кроме того, третья и четвертая функции непосредственно связаны с реализацией конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение. Таким образом, на мой взгляд, эти функции должны реализовываться только государственными органами исполнительной власти. Причем, сбор средств в пенсионную систему и выплату пенсий должны осуществлять разные государственные органы исполнительной власти. Такое разделение функций позволит обеспечить контроль и сопоставление входящего и исходящего финансовых потоков пенсионной системы со стороны Правительства.

Аккумуляция денежных средств и управление финансовыми потоками и пенсионными резервами напротив, не требуют наличия властных полномочий, являются чисто финансовыми функциями и должны реализовываться специализированным кредитно-финансовым учреждением или учреждениями, поскольку связаны с осуществлением операций на финансовом и фондовом рынках. При этом следует иметь в виду, что такое кредитно-финансовое учреждение в случае введения накопительной составляющей в финансирование пенсий будет естественной монополией, так, как объемы его операций на фондовом и финансовом рынках будут на прядки больше объемов операций каждого из остальных участников этих рынков, и, следовательно, его деятельность будет нуждаться в жестком государственном регулировании.

И, наконец, что касается регистрации и учета пенсионных прав граждан и назначения и выплаты пенсий, то здесь возможны несколько практически равноценных вариантов распределения этих функций между различными государственными органами исполнительной власти.

С учетом всего сказанного лично мне представляется наиболее оптимальной в настоящее время следующая схема распределения функций по управлению государственным пенсионным обеспечением:

  • сбор финансовых средств на цели пенсионного обеспечения осуществляет государство в лице налоговых органов;
  • аккумуляцию финансовых средств и финансирование выплаты пенсий осуществляет, созданное государством, подотчетное Федеральному Собранию и Президенту и подчиненное Правительству специализированное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее распределение средств между субъектами Российской Федерации и обеспечивающее с помощью заимствований на финансовом рынке покрытие возможных временных дефицитов финансирования пенсий;
  • учет пенсионных прав граждан, назначение и выплату пенсий, включая их доставку, осуществляют органы социальной защиты населения или органы пенсионного обеспечения, созданные Правительством и субъектами Российской Федерации и пока успешно справляющиеся с этой задачей.

Идеальным же вариантом схемы управления пенсионной системой, но требующим, к сожалению, несравненно больших усилий и несколько больших финансовых затрат на первом этапе было бы создание Правительством Российской Федерации совместно с государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Государственной пенсионной службы. Распределение функций между органами, осуществляющими государственное пенсионное обеспечение и страхование, в этом случае могло бы выглядеть следующим образом. Государственная пенсионная служба осуществляет регистрацию и учет пенсионных прав граждан, исчисление, назначение и выплату (включая доставку) пенсий, осуществляет регулирование и контроль деятельности негосударственных пенсионных фондов и других организаций, осуществляющих дополнительное пенсионное страхование. Средства на финансирование пенсий собираются налоговыми органами. Собранные Министерством налогов средства, а также средства федерального бюджета, направляемые на выплату пенсий, поступают через федеральное казначейство в Государственную пенсионную службу. Часть поступающих в пенсионную службу средств передается создаваемым ею кредитно-финансовым учреждениям для размещения на фондовом рынке и для погашения кредитов, взятых этими учреждениями по заявкам Государственной пенсионной службы для покрытия возможных временных дефицитов средств на финансирование пенсий.

Такая схема позволяет сделать прозрачным прохождение финансовых потоков государственного пенсионного обеспечения и страхования, обеспечить достоверный и оперативный контроль поступления и расходования средств государственного пенсионного обеспечения.

Знаю, что эти предложения по изменению схемы управления государственным пенсионным обеспечением и страхованием противоречат системе управления обязательным социальным страхованием, закрепленной в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования”. Учитывая приведенные выше факты и рассуждения, считаю, что передача всего комплекса функций по управлению обязательным пенсионным страхованием одной некоммерческой организации приведет к тем же, если не более плачевным результатам, что и создание «правильно задуманного” пенсионного фонда в 1991 году. На мой взгляд, закрепление всех функций страховщика по обязательному пенсионному (как впрочем, и по всем остальным видам обязательного социального страхования), в условиях современной Российской действительности за одной, даже создаваемой государством, некоммерческой организацией является ошибкой. Это положение в законе «Об основах обязательного социального страхования” нужно менять.

И в заключение этого раздела несколько слов о развитии реформирования управления государственным пенсионным обеспечением и страхованием за последние полгода. Первые шаги в обозначенном мной стратегическом направлении были сделаны летом прошлого года. Второй частью Бюджетного кодекса Российской Федерации был введен единый социальный налог, включающий в себя как часть страховые взносы в Пенсионный фонд. Функция сбора этого налога была возложена на Министерство налогов и сборов. С января 2001 года у Правительства появились независимые источники информации о поступлении и расходовании пенсионных средств.

Однако это, по вполне понятным причинам, не устраивает руководство Пенсионного фонда. Ведь как только у Пенсионного фонда осталась по существу единственная базовая функция — аккумуляция средств на финансирование пенсий, исчезла необходимость существования его региональных отделений. Функция ведения персонифицированного учета стажа и заработка в этой ситуации более естественна для органов, исчисляющих и назначающих пенсии, и в силу этого независимо от ПФР учитывающих и проверяющих пенсионные права граждан. Для аккумуляции средств, распределения их между субъектами Российской Федерации и заимствования денег на финансовом рынке для покрытия временных дефицитов достаточно одного центрального аппарата ПФР в Москве.

В сентябре 2000 года по инициативе Пенсионного фонда принят Указ Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» № 1709, передающий полномочия по назначению и выплате пенсий от органов социальной защиты населения отделениям ПФР, и тем самым, по существу, сводящий на нет наметившийся положительный сдвиг в оптимизации управления и контроля над расходованием средств государственного пенсионного обеспечения. В результате, вместо сокращения численности персонала ПФР и расходов на его содержание, в бюджете Пенсионного фонда на 2001 год заложено увеличение штата на 20 тысяч человек, причем 19,5 тысяч только на назначение и выплату пенсий. Как говорится не мытьем, так катанием, Если Минналогов и Минфин оперативно контролируют поступление пенсионных средств, то для «облегчения жизни” необходимо вывести из-под контроля Правительства и субъектов РФ их расходование. Последствия такого положения, я думаю подробно объяснять не надо. Это и возможность сохранить видимость благополучия при плохой работе, и возможность существенно увеличить штат организации, и тем самым ее влияние на местах, и возможность оперативно профинансировать не предусмотренные целями государственного пенсионного обеспечения мероприятия.

Этот Указ Президента, как противоречащий Конституции РФ и действующим федеральным законам опротестован более чем 150-ю депутатами Государственной Думы в Конституционном Суде. Однако, пока суд да дело, Пенсионный фонд идет дальше в стремлении вывести свою деятельность из-под контроля государства. Подготовлен проект федерального закона, предусматривающий передачу ПФР не только назначение и выплату пенсий, но и сбор страховых взносов на государственное пенсионное страхование. Тот же законопроект устанавливает в действующем Положении о Пенсионном фонде Российской Федерации новый статус ПФР как некоммерческой организации — государственного социального внебюджетного фонда. При этом ни ответственность ПФР перед органами государственной власти, ни подчиненность его Правительству законопроектом не предусматривается. Таким образом, у нас как всегда, получается «шаг вперед, два шага назад”.

Третьей основной задачей реформирования пенсионной системы, на мой взгляд, является создание механизма финансирования пенсий, обеспечивающего максимальную финансовую устойчивость пенсионной системы от воздействий внешних неблагоприятных факторов, и в первую очередь от старения населения страны. В качестве решения этой проблемы предлагается внедрение накопительных механизмов финансирования пенсий. Поэтому поводу среди специалистов в течение нескольких последних лет идут жаркие споры. Лично у меня по этому вопросу пока не сложилось определенного мнения. Я считаю, что в процессе создания новой пенсионной системы необходимо предусмотреть такую возможность, однако реализовывать ее нужно крайне осторожно, и ни в коем случае не за счет замораживания роста размеров пенсий и уж тем более не за счет их снижения. В подтверждение последнего утверждения приведу несколько соображений.

Известно, что распределительная система является более устойчивой по отношению к финансовым рискам. Основным фактором риска в этой системе являются принимаемые политические решения, связанные с регулированием экономической деятельности в стране и проводимой тарифной политикой. Накопительная система в свою очередь, более устойчива по отношению к политическим решениям и в большей степени подвержена финансовым рискам, связанным с функционированием финансового и фондового рынков и решениям, принимаемым в сфере денежного оборота и регулирования денежной массы.

В течение последних десяти лет в России в полной мере реализовались оба вида этих рисков. В этих условиях, казалось бы нужно применять сочетание обеих систем финансирования пенсий. Однако, как мне представляется, в настоящее время было бы преждевременно немедленно вводить накопительные элементы в пенсионную систему. По крайней мере, в значительных объемах совокупных пенсионных накоплений. Этому несколько причин.

1. По результатам всероссийского социологического опроса, проведенного Федеральным агентством правительственной связи и информации в последней декаде мая 2000 года, 64,8% населения считают одной из основных жизненных трудностей низкую оплату труда. Чуть более 70% населения самого трудоспособного возраста (30-49 лет) считают для себя нетерпимой низкую оплату труда. Сочетание этого фактора с недоверием населения как к финансовым институтам, в том числе и к государственным, так и к государству в целом, вызванное многочисленными финансовыми кризисами, ударившими по доходам и благосостоянию большинства населения, и особенно финансовым кризисом 1998 года, приведшим к отказу государства от исполнения своих долговых обязательств перед большинством кредиторов, скорее всего, вызовет у большинства населения отрицательную реакцию на введение обязательной накопительной составляющей в пенсионную систему.

Снижение поступлений в пенсионную систему, направляемых на текущие выплаты пенсий за счет снижения ставки социального налога (а это необходимо для стимулирования вывода заработной платы «из тени” и, в конечном итоге, роста базы начисления социального налога в перспективе) и тем более расщепление доли налога, направляемой в пенсионную систему на распределительную и накопительную части, не может не привести к снижению базы финансирования пенсий нынешних и будущих пенсионеров. То есть, мы рискуем попасть в ситуацию дефицита средств на выплату распределительных пенсий, покрывать который придется за счет резерва, созданного для выплаты накопительной части пенсий. А это в свою очередь создаст серьезные предпосылки для актуарного дефицита накопительной составляющей государственной пенсионной системы. Другими словами, при немедленном введении накопительной составляющей пенсий государство создает себе инвестиционный ресурс за счет нынешних и будущих пенсионеров, что, на мой взгляд, просто неприемлемо. В этой ситуации существенное значение имеет последовательность действий государства. Сначала существенный рост базы начисления социального налога, простимулированный, в том числе и снижением ставок подоходного и социального налогов, и только потом введение накопительной составляющей механизма финансирования пенсий.

2. В настоящее время в России фактически отсутствует развитая финансовая инфраструктура экономики, и в первую очередь нормальная банковская система, обслуживающая не спекулятивный финансовый и фондовый рынки, а реальный сектор экономики. С учетом требований надежности и доходности размещения пенсионных накоплений это обстоятельство самым существенным образом ограничивает совокупный объем пенсионных резервов обязательного пенсионного страхования. Все вместе взятые негосударственные пенсионные фонды, по данным Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития, в прошлом году разместили на фондовом рынке около 18 миллиардов рублей. При этом руководители многих фондов отмечали трудности с размещением пенсионных резервов с требуемыми инспекцией параметрами доходности и надежности размещения.

Теперь представьте себе, что система обязательного пенсионного страхования в первый год введения накопительной системы, например в 2002 году вбрасывает на фондовый рынок пенсионные резервы, превышающие в несколько раз резервы всех негосударственных пенсионных фондов вместе взятых. Меньший объем для нее просто не имеет смысла. Такой объем денежных средств, скорее всего, приведет к «перегреву» рынка, и, в конечном итоге, к серьезному финансовому кризису. В этих условиях очень трудно предположить даже сохранность пенсионных накоплений системы обязательного пенсионного страхования, не говоря уже о предполагаемом приращении их за счет инвестиционного дохода. Крах же накопительной составляющей пенсионной системы ударит по каждому застрахованному, т.е. практически по всему трудоспособному населению и по всем пенсионерам страны.

Введение накопительной составляющей в обязательном пенсионном страховании требует очень серьезного экономического и актуарного оценивания. При этом с методикой этого оценивания, на мой взгляд, должно согласиться большинство специалистов. Пока же на эти вопросы со стороны Правительства окончательного ответа нет.

Таким образом, при реформировании пенсионной системы мы опять имеем в качестве центральной, несколько парадоксальную задачу — стимулирование развития производственного сектора народного хозяйства и создание обслуживающей его инфраструктуры финансовых институтов.

В качестве основного вывода из всего вышесказанного я хочу зафиксировать следующее.

  1. Реформирование пенсионной системы назрело и необходимо. Однако это очень сложная задача, требующая комплексного подхода. Невозможно реформировать пенсионную систему в отрыве от реформы заработной платы и системы налогообложения, развития финансовой инфраструктуры экономики и подъема в реальном секторе народного хозяйства.
  2. При реформировании пенсионной системы должна быть четко сформулированная и принятая обществом цель реформы. Только исходя из такой цели могут быть поставлены и успешно решены задачи пенсионной реформы.
  3. Реформа не должна осуществляться за счет пенсионеров и лиц предпенсионного возраста. Они не имеют возможности накопить достаточный объем пенсионных прав в измененных условиях. Ущемление же их прав, накопленных к моменту реформирования пенсионной системы, катастрофически подорвет доверие населения, как к пенсионной реформе, так и к государству как таковому.
  4. Управление пенсионной системой должно основываться на принципе четкого разделения властных и экономических функций. Причем сбор пенсионных средств и их расходование для обеспечения эффективного оперативного контроля финансовых потоков обязательного пенсионного страхования должны осуществлять разные органы исполнительной власти. Учреждения, управляющие резервами пенсионной системы и обеспечивающие бесперебойное финансирование пенсий, ни в коем случае не должны обладать властными полномочиями и должны находится под постоянным контролем государства и общества.
  5. Изменение механизма финансирования пенсий и формулы определения ее величины должно быть следствием изменения базовых предпосылок функционирования пенсионной системы, обеспечивать справедливое исчисление пенсий и преследовать цель повышения устойчивости пенсионной системы в целом. Без соблюдения этих условий указанные мероприятия в лучшем случае ничего не изменят по существу, а в худшем, усилят кризис пенсионной системы.

И в заключение, я хочу сформулировать основные задачи, стоящие перед законодателями при осуществлении пенсионной реформы. Для реформирования пенсионной системы необходимо создать согласованную систему законов, реализующую следующие основные положения.

1. Необходимо определить и закрепить законом круг субъектов пенсионной системы, их права, обязанности, полномочия и ответственность, а также четкие правила пересмотра обязательств субъектов пенсионной системы в случае изменения условий ее функционирования по объективным причинам.

2. Необходимо создать единую систему управления пенсионного обеспечения, обеспечивающую функционирование всех укладов пенсионного обеспечения и устойчивое финансирование в рамках каждого уклада всех предусмотренных им видов пенсий. Эта система так же должна обеспечивать четкие процедуры регистрации и накопления пенсионных прав, процедуры оценки накопленных гражданами пенсионных прав, процедуры назначения различных видов пенсий и процедуры финансирования и выплаты пенсий.

3. Необходимо создать и законодательно закрепить согласованную систему институтов, обеспечивающих функционирование пенсионной системы. В идеальном варианте государственную службу обязательного социального страхования с направлениями пенсионного, социального и медицинского страхования и внебюджетными фондами в качестве финансово-кредитных учреждений при этой системе, обеспечивающих аккумуляцию, размещение и приращение страховых резервов соответствующего вида обязательного социального страхования.

4. Необходимо оценить, законодательно зафиксировать и обеспечить реализацию обязательств государства перед нынешними пенсионерами и лицами предпенсионного возраста, накопившими пенсионные права в действующей в настоящее время пенсионной системе.

А.А. Нещадин,

кандидат социологических наук

Добавить комментарий