Реорганизация государственного управления

В рассматриваемый период Россия оставалась неограниченной самодержавной монархией, в которой усилиями Александра I и его единомышленников были проведены реформы центрального государственного управления. Роль советников императора пытались играть во многом противоположные круги придворных. Негласному комитету, который составляли молодые образованные дворяне, противостоял формально учрежденный Непременный совет, включавший старых сенаторов-царедворцев.

План реформ был создан к октябрю 1809 г. и получил название «Введение к Уложению государственных законов». Основной целью предложенных преобразований помимо придания самодержавию внешних форм закона было ограничение его «внутреннею и существенною силою установлений». Сперанский, в частности, предлагал создать в России систему представительных по своему характеру учреждений для выражения мнения общества по важным государственным вопросам. Однако из всего проекта была реализована лишь часть, посвященная учреждению в России нового органа государственного управления – Государственного совета (1810). Сперанский, заняв пост государственного секретаря, сумел частично осуществить преобразования в области финансов, провести реорганизацию системы центрального отраслевого управления путем создания министерств.

Меры по реформе государственной службы были изложены в записке Сперанского «Об усовершении общего народного воспитания» (1808). Он предлагал ликвидировать чины, которые порождали злоупотребления и «развращали дух народный», позволяя некомпетентным лицам занимать высшие должности по выслуге лет. С августа 1809 г. стал действовать соответствующий указ о новых правилах производства в чины по гражданской службе. Особое значение Сперанский придавал качественной подготовке юристов. По его инициативе группа выдающихся своими успехами в учении молодых людей была направлена для получения юридического образования в Германию и позднее составила костяк российской университетской профессуры в области юриспруденции. Сперанский явился автором проекта создания Царскосельского лицея – специализированного учебного заведения по подготовке высокопоставленных государственных чиновников.

Плоды реформ оказались устойчивыми к дальнейшим преобразованиям. Центральные учреждения дореформенного периода (Государственный совет, Комитет министров, Сенат, министерства, императорская канцелярия) сохранялись в России до начала XX в. Высшие органы государственной власти делились на органы верховного управления (Государственный совет и Комитет министров) и подчиненного управления (Сенат и министерства).

6.4.1. Органы верховного управления
Император

Главным органом верховного управления был российский император. В состав Основных законов, составляющих т. 1, ч. 1 Свода законов Российской империи, вошел: раздел 1 «О священных правах и преимуществах верховной самодержавной власти», где закреплялось существо самодержавной власти как неограниченной. Раздел определял, кроме того, порядок престолонаследия, порядок вступления на престол и присяги подданства, коронования и миропомазания, титул императорского величества и государственный герб. В Основных законах говорилось также о вере, о законах и о власти верховного управления. Раздел 2 Основных законов именовался «Учреждение об императорской фамилии», где определялись имущественные и другие нрава членов императорской фамилии.

Государственный совет

В XIX – начале XX вв. Государственный совет становится одним из главных государственных органов Российской империи, сосредоточившим в своих руках законосовещательную функцию. Прообразом Государственного совета стал учрежденный в 1801 г. Непременный совет. План создания Государственного совета входил в число преобразований, предложенных в проекте Μ. М. Сперанского «Введение к Уложению государственных законов» (1809).

Совет был учрежден как орган законосовещательный. Согласно «Образованию Государственного совета» 1810 г., в его функции входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмотрения ежегодной сметы государственных приходов и расходов и отчетов министерств. В состав совета входили «особы, призываемые в него верховной властью», и министры в силу занимаемой должности. Председательствовал в совете император или назначенное им лицо из числа членов совета. Во главе канцелярии Государственный совета стоял государственный секретарь.

Первоначально Государственный совет состоял из четырех департаментов: 1) законов; 2) гражданских и духовных дел; 3) государственной экономии; 4) военных дел. В 1832 г. был учрежден департамент Царства Польского. Такая структура совета сохранялась до 1826 г. При Николае I Государственный совет взял на себя решение важной задачи систематизации и кодификации российского законодательства. Для этого 6 декабря 1826 г. в его структуре появляется комитет для пересмотра всей предыдущей деятельности в области законодательства и управления. Окончательное устройство Государственного совета было определено Учреждением Государственного совета 1842 г. Подтвердив строго законосовещательный характер совета, Учреждение добавляет к кругу его полномочий многочисленные финансовые дела: от рассмотрения предложенных доходов и расходов городов и ежегодных смет столичных дум до дел об открытиях и изобретениях. Важной частью деятельности Совета было рассмотрение смет министерств и других государственных учреждений, вопросы о казенных сборах.

Собственная его императорского величества канцелярия

В царствование императора Николая I роль канцелярии, которая прежде ведала в основном перепиской императоров, существенно меняется. Канцелярия превращается в орган непосредственной связи верховной власти со всеми учреждениями и ведомствами, постепенно становясь важнейшим центром формирования внутренней и отчасти внешней политики. Этому назначению служило и устройство Канцелярии. Она состояла из отделений, каждое из которых было почти самостоятельным учреждением, начальник которого отвечал только перед императором. Первоначально в Канцелярию входили три отделения, созданные в 1826 г. I отделение ведало отчетностью министров, учетом личного состава чиновников, составлением высочайших указов, II – вопросами кодификации законодательства. Наибольшую известность приобрело III отделение, ведавшее вопросами внутренней безопасности (сыск и следствие по делам о государственных преступлениях, контрразведка, цензура и пр.). Возложенные на него обязанности исполнялись пятью экспедициями. Позднее число отделений Канцелярии увеличивалось по мере необходимости. После упразднения в 1882 г. II и III отделений она остается канцелярией императора, в том числе по заведованию личным составом чиновников.

К органам верховного управления по статусу примыкали так называемые Высшие комитеты (Кавказский комитет, Комитет железных дорог, Комитет Сибирской железной дороги и др.).

6.4.2. Центральные органы подчиненного управления
Сенат

При Александре I старые сенаторы попытались восстановить Сенат в прежнем значении, но попытка не удалась. Сенат сохранял статус высшего судебного места и органа надзора. Одной из форм административного надзора стали сенаторские ревизии на местах. По их результатам нередко возбуждались дисциплинарные и даже уголовные дела о злоупотреблениях или нерадении чиновников. Важной функцией Сената оставалось обнародование (распубликование) законов. Это означало, что первый департамент проверял формальную правильность издания законодательных актов.

С начала XIX в. важную роль в центральном управлении играют министерства, которые учреждаются взамен коллегий. Первые министерства появляются в Российской империи в 1802 г. Манифест от 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств называет министерством как ведомство всех министров, так и каждое из возглавляемых министрами восьми отделений, на которые разделялось со времени вступления в действие манифеста Управление государственных дел. Постепенно название укоренилось во втором значении. В 1802 г. были учреждены должности восьми министров: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, юстиции, финансов и народного просвещения. Позднее учреждаются министерство полиции, Главное управление духовных дел иностранных исповеданий (1810), Министерство государственных имуществ (1837), Министерство двора и уделов (1826) и т.д. Министр ежегодно отчитывался перед императором, подавая тому письменный отчет в управлении всех вверенных ему частей через Правительствующий Сенат. Важной частью отчета было изображение того, «какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное содержание» министерства. В задачу министра внутренних дел входило попечение о «повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи». Министерство юстиции унаследовало функции канцелярии генерал-прокурора Сената. Его главной задачей было комплектование и надзор за судебными учреждениями.

25 июня 1811 г. Александр I подписал Общее учреждение министерств, разработанное Сперанским по образцу устройства правительства и министерств наполеоновской Франции. Во главе каждого министерства должен был стоять министр, его замещал товарищ министра. При министре учреждались совет и канцелярия. Министерство делилось на департаменты, а те – на отделения и столы. В структуре сверху донизу действовал принцип единоначалия. В состав министерств включались также ученые комитеты, особые канцелярии. В структуре министерств до конца XIX в. не произошло серьезных изменений, однако соответствующий статус получили ведомство императрицы Марии (вопросы благотворительности и женского образования), Святейший Синод и Главное управление государственным коннозаводством. Министры назначались и отвечали только перед верховной властью.

Одновременно с министерствами возникают коллегиальные органы совещательного характера, в состав которых входят министры. Комитет министров сохраняет значение органа предварительного обсуждения всех дел, подлежащих докладу царю. В 1880-х гг. Комитет работал наиболее активно, занимался законодательными вопросами и важнейшими административными делами. В 1861 г. (неофициально – в 1857) был учрежден еще и Совет министров под председательством царя. Он включал не только министров, но и ряд других сановников. В его задачу входило обсуждение (обязательно в присутствии царя) общего плана управления, координация деятельности министров, составление плана законодательных работ. Правда, в реальности Совет почти не собирался, в том числе и потому, что до конца века отсутствовало положение о нем, не была определена процедура заседаний и их регулярность.

Несмотря на либеральные реформы Александра II, Россия и во второй половине века сохраняла признаки полицейского государства. Координация полицейского надзора осуществлялась III отделением Собственной его императорского величества канцелярии, при котором действовал корпус жандармов.

После окончания войны началась реорганизация системы управления, освобождение ее от чрезмерной милитаризации и жесткой централизации, трансформация ее в нормальную, приспособленную для условий мирного развития.

Для этого, наряду с отраслевым, в государственную систему стал вводиться территориальный принцип, назначение которого состояло в приближении органов управления к предприятиям.

С этой целью происходило разукрупнение министерств: во время войны их было 25, а в 1947 г. стало 34. Например, угледобычей стали теперь управлять Наркомат угольной промышленности западных районов и Наркомат угольной промышленности восточных районов. Аналогично был разделен Наркомат нефтяной промышленности.

В конце первого этапа произошел обратный процесс – укрупнения министерств (из 24 осталось 11). Становилась все более сложной проблема разделения народнохозяйственного комплекса на управляемые отрасли, поскольку и продукция, и технология промышленности усложнялись и становились все более межотраслевыми.

Реорганизация 1953 г. не дала эффекта, и к началу 1954 г. министерства были разукрупнены (в 1954 г. их стало 25).

С образованием мировой системы социализма из 13 стран в 1949 г. была создана межправительственная экономическая организация социалистических стран – Совет Экономической Взаимопомощи (СЭВ). Позже, в 1955 г. был учрежден военный блок – Организация Варшавского договора в противовес уже существовавшему Североатлантическому договору – НАТО (1949). 1 октября 1949 г. была образована Китайская народная республика (КНР).

Теперь государственный аппарат СССР стал выполнять совершенно новую функцию – координировать работу глобальной международной системы как в гражданской, так и в военной областях. С образованием в мире двух центров силы начался распад мировой колониальной системы. Возникало все больше неприсоединившихся стран, многие из которых декларировали свою социалистическую ориентацию и шли на сотрудничество с СССР. Это резко расширило международную деятельность советского государства.

Крупным надминистерским органом стал Госкомитет по внешним экономическим связям, образованный в 1957 г. из Главного управления по делам экономических связей со странами народной демократии при Совете Министров СССР.

Гонка вооружений требовала от СССР значительных ресурсов, как и финансовая поддержка дружественных режимов и политических партий.

Опыт государственного строительства в 1945–1953 гг. показал сложность перехода от мобилизационного типа развития с достижением чрезвычайных задач и использованием чрезвычайных способов к нормальному развитию, без использования тотального принуждения. К сожалению, тоталитарный режим сохранял абсолютный контроль над обществом и продолжал командными методами подталкивать его развитие. Реорганизация системы управления в сторону ее демократизации могла быть связана с внедрением экономических – рыночных механизмов (закона стоимости, товара, денег, рынка, конкуренции).

Однако необходимо было дать ответ на то, совместим ли рынок и план?

В марксизме готового ответа не было.

Учебник но политэкономии социализма «Экономические проблемы социализма в СССР», который обсуждался и готовился к печати, впервые включал в себя раздел «Социалистический способ производства». Именно в этом была особая специфика этого учебника, а также в том, что процесс разработки этого учебника шел под руководством партии. В ноябре 1951 г. ЦК партии организовал экономическую дискуссию, где обсуждался макет учебника. И. В. Сталин откликнулся на дискуссии брошюрой «Экономические проблемы социализма в СССР» (1952 г.). Не вступая в полемику с марксизмом, И. В. Сталин дал понимание советской экономики как нерыночного хозяйства, отличной от капиталистической, а потому советское хозяйство нужно вывести из-под действия «закона стоимости». В 1954 г. учебник был издан.

При сохранении тоталитарной идеологии управления в структуре органов власти и управления производились косметические преобразования: упразднялись созданные для войны звенья, убиралась классовая и революционная символика.

Так, сразу после окончания войны были упразднены Госкомитет обороны и Ставка Верховного Главнокомандования. Из армии были демобилизованы 8,5 млн человек, и ее численность составила 2,8 млн человек. В 1946 г. Красная армия была переименована в Советскую армию.

Одновременно создавались и специальные органы, решавшие полученные от войны проблемы. Так, было создано Управление уполномоченного СНК СССР но делам репатриации. За время войны на работу в Германию было насильственно вывезено 5,6 млн советских граждан. 2,8 млн из них там погибли, 2,6 млн – репатриированы.

Одним из первых столкновений «холодной войны» было нарушение властями США, Англии и Франции договора о репатриации. Они задержали (не только пропагандой, но многих и силой) 451,5 тыс. человек «невозвращенцев», которые составили «вторую эмиграцию» из СССР.

Перестройка судебных органов на работу в мирных условиях была связана с переходом от чрезвычайного законодательства на обычное.

В 1947 г. в третий раз за советский период была отменена смертная казнь (заменена заключением в исправительно- трудовые лагеря сроком на 25 лет). В 1948–1949 гг. впервые прошли прямые выборы народных судей и заседателей.

Однако в уголовном праве в эти годы прослеживается тенденция к ужесточению наказаний, как ответ государства на рост преступности в условиях послевоенной разрухи и трудности адаптации к мирному труду. Уже в 1950 г. была восстановлена смертная казнь по отношению к изменникам родины, шпионам и диверсантам. Вышли законы «Об уголовной ответственности за изготовление и продажу самогона» (1948 г.), «Об усилении уголовной ответственности за изнасилование» (1948 г.) и др.

Способы и процесс принятия решений в государственной системе внешне не изменились. Преобразование государственной системы под воздействием требований времени и общей культуры шло быстро, но без шумных эффектов. Массовых репрессий уже не было. Однако были рецидивы: «ленинградское дело», «дело врачей» (1949 г.) и др.

Постепенно расширяются горизонты инакомыслия. Важным моментом для этого было появление работы И. В. Сталина «Вопросы языкознания», где в отношении учения академика Н. Я. Мара (главы «марксистского языкознания») было замечено, что оно не может обладать монополией на истину. Однако в процесс расширения инакомыслия было втянуто и государство, что продемонстрировал разгром молекулярной генетики группой Т. Д. Лысенко.

Совершенствование номенклатуры, процедуры ее пополнения, порядка перемещения назначенцев продолжалось и после войны.

В 1946 г. была разработана новая номенклатура должностей, в сам порядок ее формирования вносилась плановость, систематическое изучение и проверка политических качеств назначенцев, создавался резерв для выдвижения.

Стремясь к общему ранжиру, неизбежно пришли и к единой униформе. На непродолжительное время (1943– 1954 гг.) в качестве декоративного дополнения были введены мундиры и знаки различия для номенклатуры. Вслед за армией, которая в России всегда была законодательницей моды на знаки различия (6 января 1943 г. в армии были введены погоны), надели униформу и гражданские специалисты. Введение знаков различия объяснялось тем, что, по мнению законодателя, это способствовало повышению авторитета командного, руководящего и административного состава органов государственного управления. Первыми стали железнодорожники: в сентябре 1943 г. на них надели погоны с внушительным набором эмблем, через несколько дней – прокуроры, следователи, сотрудники Наркомата иностранных дел СССР. Затем фирменные мундиры стали носить чиновники более 20 министерств: финансисты, заготовители, геологи, нефтяники, «черные» и «цветные» металлурги, связисты, геодезисты, работники ведомств электростанций, гражданского воздушного флота, горного надзора, таможенники и т.п.

Отменена форма была 12 июля 1954 г. указом Президиума Верховного Совета СССР.

В ч. 5 ст. 75 ТК РФ законодатель сформулировал категорическое правило (императивную норму), что реорганизация не является основанием для расторжения трудового договора с работниками организации. Поэтому работодателю (директору организации) нет необходимости (не предусмотрено законом) ставить работников в известность о том, что намечена или состоялась реорганизация организации (юридического лица).
Уполномоченный орган организации, который принял решение о реорганизации, самостоятельно на основании Гражданского кодекса РФ выбирает ее форму: слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование. Это его полномочия по управлению организацией и работниками. Работники обязаны подчиняться. Их никто, если они не учредители или не совладельцы этой организации, не обязан спрашивать, что делать с организацией.
После того, как состоялась реорганизация в одной из указанных законом форм, работник может не согласиться работать в «новой» организации. Но он должен быть в эту «новую» организацию (к новому работодателю) оформлен на работу, которой занимался у «старого» работодателя, т.к. оснований для расторжения трудового договора в соответствии с трудовым законодательством у «нового» работодателя нет. Только «при отказе работников от продолжения работы в случаях, указанных в ч. 5 ст. 75 ТК РФ, трудовой договор прекращается по ч. 5 ст. 77 ТК РФ». Таким образом, у работника возникает право отказаться от продолжения работы, только потому, что состоялась реорганизация организации, в которой он работал ранее. «Новая» организация, куда работник еще не принят для продолжения работы, не может его уволить. Если он отказался работать именно из-за того, что состоялась реорганизация, увольнение должен провести и оформить в соответствии с требованиями ст. 77, 179 и 180 ТК РФ «старый» работодатель. Такой отказ должен быть выражен в письменной форме с указанием причины, т.е. не по собственному желанию, а именно в связи с реорганизацией. Правильно указанная причина обеспечит работнику право на получение выходного пособия, если такой случай для выплат предусмотрен трудовым договором или коллективным договором, действующим у работодателя. Если работник не отказывается от работы, то «новый» работодатель должен (обязан) допустить работника до работы, предоставив ему прежнюю работу на условиях прежнего трудового договора.
Если работник не нужен (нет штатов), тогда «новый» работодатель сам проявляет инициативу по увольнению. Но основанием для этого является не отказ работника (т.е. это не инициатива работника, как этого требует ч. 6 ст. 75 ТК РФ), а инициатива «нового» работодателя, куда работник принят в соответствии с законом. В этом случае есть законные основания для увольнения по сокращения численности или штата (ч. 1 п. 2 ст. 8 ТК РФ). Возможно также увольнение по соглашению сторон (ст. 78 ТК РФ). Кроме того, работнику следует помнить, что до увольнения по основанию отказа от продолжения работы в связи с реорганизацией, он должен соблюдать трудовую дисциплину и правила внутреннего трудового распорядка, действующие у «нового» работодателя.
Если «новый» работодатель в качестве основания для увольнения работника выбрал сокращение численности или штата, то необходимо строго соблюдать требования процедур ст. 180 ТК РФ, т.е. предупредить работника о прекращении трудового договора по этим основаниям не менее ем за 2 месяца (хоть на следующий день после оформления в «новой» организации ) до увольнения, обязательно предложить все имеющиеся вакансии, которые есть и которые соответствуют квалификации работника и состоянию его здоровья, и если он не согласиться, то увольнять по ч. 1 п. 2 ст. 81 ТК РФ, т.е. с выплатой выходного пособия в размере, указанном в ст. 179 ТК РФ.
Исходя из этих требований законодательства, уведомление работников о реорганизации организации не основано на законе, т.к. при реорганизации трудовые отношения продолжаются. Если человек не отказался работать в реорганизованной организации, то «новый» работодатель не имеет права предлагать ему другую работу, а только ту, которую работник исполнял ранее у «старого» работодателя. Подтверждением этого требования служит норма ст. 60 ТК РФ, которая запрещает требовать от работника выполнять работу, не обусловленную трудовым договором, который не прекращён.
Реорганизация организации не знает процедур «навязывания» работнику другой работы. В связи с тем, прежней работы нет у «нового» работодателя, то ему придётся либо сокращать, либо увольнять работника по соглашению сторон желательно с «золотым парашютом», либо находить другие законные основания для прекращения трудового договора с работниками.
Копьёва Т.В. – госинспектор труда
Государственной инспекции труда
в Омской области
Канунников А.Б. – кандидат
юридических наук, зксперт
журнала «Трудовое право»

Минтруд России разработал проект приказа, предлагающий признать утратившим силу положение о потребительской корзине. Соответствующий документ опубликован на портале нормативных правовых актов.

«Приказываем: признать утратившим силу приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации и Федеральной службы государственной статистики ‎от 11 марта 2013 г. № 93н/91 «Об утверждении перечня продуктов питания — представителей для определения уровня потребительских цен на продукты питания при исчислении величины прожиточного минимума», — говорится в документе.

Ранее в апреле глава Счетной палаты Алексей Кудрин рассказал, что правительство рассматривает новый критерий определения уровня бедности после вступления в силу нового механизма расчета прожиточного минимума.

По его словам, аудиторы Счетной палаты проанализировали меры властей по борьбе с бедностью и представили в правительство свои предложения. При определении уровня бедности ведомство ориентировалось на доходы граждан ниже прожиточного минимума.

Ранее по теме: Власти России разрабатывают новый критерий определения бедности

Добавить комментарий