Публично правовые образования



В работе рассмотрены наиболее актуальные аспекты гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований, в том числе в контексте обоснования тех условий ответственности по договорным обязательствам с участием публично-правовых субъектов, которые фактически сужают ответственность данной группы субъектов.

Ключевые слова: публично-правовые образования, гражданско-правовая ответственность, договорная ответственность

Значение понятия «публично-правовые образования» в действующем российском законодательстве не закреплено, однако оно основательно закрепилось в правоприменительной практике, а также в науке в трактовке обозначения таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых в этих отношениях выступают соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ) .

Указанные органы публичной власти, реализуя присущие им публично-правовые функции, всё больше принимают участие в экономических и, как следствие, в гражданско-правовых отношениях. Учитывая, что органы публичной власти создаются для достижения строго определенных целей, их участие в гражданских правоотношениях обусловлено, прежде всего, достижением этих целей и является следствием объективной необходимости. При этом, законодатель в целях стабильности гражданского оборота, соблюдения принципов законности и справедливости, баланса частных и публичных интересов, в рамках правового регулирования закрепил специальный характер гражданской правоспособности публично-правовых субъектов.

С одной стороны, рассматриваемые субъекты, являясь носителями публичной власти, вступают в сферу гражданско-правовых отношений на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). К ним также применяются нормы гражданского законодательства о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Однако, несмотря на признание государства, муниципальных образований и их органов субъектами гражданско-правовых отношений, вышеуказанное «иное» предусмотрено самим законом, а также обусловлено особенным статусом указанных субъектов в отличие от других субъектов гражданских правоотношений.

Соответствующая правовая позиция была также подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации . Суд истолковал, что указание в статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации «на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти».

Таким образом, публично-правовые образования, выступая в гражданском обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, являясь равноправными участниками гражданских правоотношений, обладают определенными особенностями, которые проявляются, более всего, в сфере их юридической ответственности.

Прежде всего, эта особенность проявляется в нормировании условий наступления гражданско-правовой ответственности субъектов публичной власти. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность по своим обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения на основании положений статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом законодатель установил пределы гражданско-правовой ответственности указанных субъектов.

Во-первых, они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Во-вторых, созданные юридические лица не отвечают по обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а последние, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц.

Кроме того, пределы ответственности также установлены относительно самих публично-правовых образований: Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в свою очередь, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и по обязательствам друг друга (п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ).

Как указывалось, учитывая, что правоспособность рассматриваемых субъектов гражданского права носит целевой характер, следовательно, и характер их ответственности в гражданских правоотношениях определяется их правоспособностью. В чем это выражается? Прежде всего, в том, что по общим правилам возмещение происходит за счет соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, муниципального). И здесь в рассматриваемый механизм включается публичное право в части бюджетного регулирования, согласно которому обеспечение бюджетных обязательств, будь то учреждений (государственных, муниципальных), будь то органов публичной власти (согласно п. 11 ст. 161 БК РФ по статусу приравниваются друг к другу как субъекты бюджетных правоотношений), осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в пределах доведенных лимитов (бюджетной сметы) . Вместе с тем, неисполнение учреждением денежного обязательства в рамках ответственности ввиду превышения доведенных до него лимитов, не является основанием для неудовлетворения требований контрагента о взыскании задолженности при принятии учреждением обязательств сверх лимитов, пока соответствующая сделка не оспорена и не признана судом недействительной (ст. 168 ГК РФ). В противном случае, при недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник его имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по данным обязательствам.

Кроме того, ответственность учреждения, в зависимости от вида — казенное, бюджетное, автономное, по своим обязательствам имеет свои особенности. У последних двух «повышенная» имущественная ответственность, и только по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, наступает субсидиарная ответственность у собственника имущества. Федеральный законодатель, таким образом, усовершенствовал институт ответственности учреждений посредством возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества автономного и бюджетного учреждения в случаях причинения вреда гражданам, установив тем самым дополнительные гарантии прав последних как более слабой стороны в правоотношениях с участием учреждений.

Вместе с тем, законодателем установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который предусматривает, что обращение взыскания на средства бюджета публично-правового образования осуществляется только на основании судебного акта. Этот особый порядок характеризует абсолютно все случаи ответственности публично-правовых образований, в том числе по исполнению обязательств в натуре.

Таким образом, специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований предопределена его публично-правовым статусом.

Законодательство содержит специальные правила об ответственности публично-правовых образований за убытки, причиненные вследствие реализации им властных полномочий. В соответствии с действующим ГК РФ в случае причинения неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств убытков кредитору, должник их обязан возместить — в этом заключается сущность договорной ответственности (п. 1 ст. 393 ГК РФ). Следовательно, в случае, если государственные органы и органы местного самоуправления в обязательстве выступают на стороне обязанной стороны, то на них также возлагается обязанность возмещения убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением договорного обязательства. При этом, как показывает практика, наиболее распространенной мерой договорной ответственности по обязательствам с участием указанных субъектов является именно требование о возмещении убытков.

Статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит специальную норму о возмещении убытков в случаях, если таковые причинены в результате незаконных действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, в том числе, в результате издания ими незаконных актов (должны быть признаны таковыми в судебном порядке).

Таким образом, с учетом общих условий гражданско-правовой ответственности, уточнены основания возникновения права на возмещение таких убытков публично-правовыми образованиями.

В данном случае противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач и функций.

Следует отметить, что должником в рассматриваемом обязательстве является публично-правовое образование, а не вышеуказанные органы либо их должностные лица. Взыскания осуществляются за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа, и уж тем более не с должностного лица. При этом недопустимо ограничение источников взыскания, т. е. только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющего казну.

Коротко отметим, что правонарушение, выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении органами публичной власти своих договорных обязательств, влечет возмещение убытков при условии наступления ответственности. Под ними понимаются обстоятельства, которые необходимы для возложения ответственности при нарушении обязательств .

К условиям возмещения убытков государственных органов и органов местного самоуправления относятся:

‒ противоправный характер действия (бездействия) указанных органов;

‒ наличие у контрагента вреда или убытков;

‒ причинно-следственная связь между противоправным деянием государственного органа и органа местного самоуправления как правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями;

‒ вина органа как правонарушителя.

Отсутствие одного из перечисленных условий исключает возмещение убытков исследуемыми субъектами.

Наибольший интерес с точки зрения развития правового государства вызывает статья 16.1 ГК РФ, устанавливающая ответственность публично-правовых субъектов в случае причинения ущерба правомерными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. То есть, на сегодняшний день законодатель допускает возможность возмещения ущерба и в случае правомерных действий указанных лиц. В данном случае ответственность носит компенсационный характер, в отличие от ответственности публично-правовых образований, предусмотренной статьей 16 ГК РФ, которая носит больше охранительную функцию. Вместе с тем, чтобы это работало на практике, необходимо наличие нескольких условий.

Во-первых, в иных законах, на которые ссылается данная норма, должны быть закреплены случаи и порядок возмещения такого ущерба (например, убытки при изъятии земельных участков у собственников) .

Во-вторых, должен существовать реально функционирующий механизм привлечения публично-правовых образований к ответственности в рассматриваемой ситуации. Только при наличии этих условий возможна компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, что, безусловно, окажет положительное влияние на всех участников гражданских правоотношений, в том числе и на деловое сообщество в целом. С точки зрения же самих субъектов граждански-правовой ответственности рассматриваемая норма обязывает к тому, что любое управленческое решение должно приниматься крайне взвешенно и экономически просчитано, причем не только органами власти, но и другими лицами, которым делегированы властные полномочия.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сказать, что возмещение государством убытков есть форма выравнивания правового положения участников гражданского оборота, правоотношений, «осложненных» публично-правовым элементом, что обусловлено таким базовым принципом гражданского права, как принцип равенства участников гражданских правоотношений.

Применительно к договорной ответственности публично-правовых образований обосновано, что: во-первых, такая ответственность носит ограниченный характер, что, в известной степени, противоречит существу гражданско-правовой ответственности, поскольку публично-правовым образованиям предоставлены определенные преимущества и льготы, отсутствующие у других участников гражданского оборота; во-вторых, она по сути — гражданско-правовая, а по механизму ее применения носит многоотраслевой характер, поскольку при ее наступлении применяются нормы, как частного, так и публичного права (бюджетное регулирование).

Однако установление законодателем некоторого отступления от принципа равенства в гражданских правоотношениях, одной из сторон в которых является публично-правовое образование, возможно оправданно необходимостью наиболее эффективной реализации государственных и муниципальных нужд.

Литература:

  1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
  2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2005 № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Справочная правовая система Консультант Плюс (документ официально опубликован не был).
  3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: по сост. на 02.06.2016 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
  4. Гражданское право: учебник / Под ред. О. Н. Садикова. М.: ИНФРА-М, 2006. Т. 1. С. 493.
  5. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.



Журавлева Алена Владимировна канд. философ. наук, доцент кафедры гражданского права и процесса, Российского Православного Университета святого Иоанна Богослова, РФ, г. Москва

DOI: 10.24411/2520-6990-2019-10707 ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ

ОТНОШЕНИЙ: ПОНЯТИЯ И ВИДЫ.

Zhuravleva Alyona Vladimirovna

PUBLIC LEGAL ENTITIES AS SUBJECTS CIVIL LAW RELATIONS: CONCEPTS AND TYPES.

Аннотация

В соответствии с нормами гражданского законодательства РФ, Публично-Правовые Образования являются субъектами гражданских правоотношений наравне с физическими и юридическими лицами. Нормы ГК РФ регулируют правоспособность публично-правовых образований, но при этом четкое определение данного термина в НПА отсутствует. Целью данной работы является рассмотрение института публично-правовых образований как субъектов гражданских правоотношений. В статье авторрас-сматривает и систематизирует виды публично-правовых образований как субъектов гражданско-правовых отношений, анализирует и выделяет особенности правового регулирования.

Ключевые слова: публично правовые образования, субъекты, гражданское право, правоотношение, Российская Федерация, государство, закон, юридический термин, судебная практика.

Согласно абз. 2 п. 5 ст. 66 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) участниками хозяйственных обществ признаются граждане, юридические лица и публично-правовые образования (далее — ППО). Новеллой данного положения является прямое регламентирование объема гражданской правоспособности данного субъекта в сфере участия в деятельности хозяйственных общества, а также применения данного термина, который ранее 2014 г. не использовался в ГК РФ .

Необходимо отметить, что в современной юридической литературе мало научных работ, которые касались бы толкования данного понятия и содержали бы комплексный анализ.

Чаще всего понятие ППО встречается в гражданско-правовых актах и актах, касающихся вопросов бюджета. Это объясняется тем, что данные субъекты являются собственниками государственного или муниципального имущества и распоряжаются ими в порядке, определенным бюджетным и гражданским законодательством.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Понятие ППО обозначает Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования. На это указывает ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ), в которой указывается обязанность ППО представлять лицам и иным публично-правовых образованиям бюджетные средства в рамках договорных расходных обязательств .

Понятие ППО были закреплены в ГК РФ только в 2014 г., несмотря на это содержание термина так и не было раскрыто. Но в абз. 2 п. 5 ст. 66 ГК РФ существует прямая отсылка к ст. 125 ГК РФ, которая устанавливает порядок участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Это указывает на то, что под ППО в ст. 66 ГК РФ подразумеваются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования .

В тоже время с момента принятия ГК РФ в 1994 г. данные лица признавались самостоятельными субъектами гражданского права. Так, ст. 2 ГК РФ указывает среди участников правоотношений РФ, субъекты РФ и муниципальные образования.

Появление в 2014 г. термина ШЮ в ГК РФ необходимо для исполнения требований принципа юридической техники — экономичности, а также как дань устоявшейся практики применения данного понятия в гражданско-правовой литературе. Так, например, Е.А. Суханов указывал в качестве ППО муниципальные и государственные образования.

Также появление понятия ППО обязано и судебной практике, которая использовала его в информационных письмах, актах толкования Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

Единство правовой природы РФ, ее субъектов и муниципальных образований, сформированных для деятельности в рамках публичного права, также способствовало созданию и официальному закреплению данного термина.

Необходимо отметить, что потребность в обобщающем термине появилась с момента признания данных субъектов самостоятельными субъектами гражданского права. В тоже время предпосылки появились чуть ранее, так в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г. государственная собственность РСФСР была определена как федеральная собственность и собственность республик, которые входили в состав РСФСР, автономных округов и областей, краев и областей .

Позже принятая в 1993 г. Конституция РФ установила, что РФ включает в себя равноправные субъекты и является правовым государством с суверенитетом, распространяющимся на всю территорию страны. Конституция РФ разграничила органы государственной власти и местного самоуправления, государственную и муниципальную формы собственности, что позволило признать возможность участия в гражданско-правовых отношениях РФ, ее субъекты и муниципальные образования .

Для юридической практики с развитием федеративных отношений и использованием в субъектах разных национальных и исторических наименований населенных пунктов, было необходимо введение унифицированного определения территорий, где осуществляется местное самоуправление . Именно поэтому появился термин «муниципальное образование».

При взаимодействии с другими субъектами права муниципальное образование является субъектом права, особенно когда данное взаимодействие базируется на нормах гражданского законодательства. Необходимо отметить, что предоставляемый законодателем объем гражданской правоспособности ППО позволяет принимать участие в тех гражданско-правовых отношениях, которые имеют своей целью реализацию публичного интереса путем осуществления полномочий, которыми наделены данные субъекты для решения стоящих перед ними задач и обеспечения возложенных на них функций .

Таким образом, можно сказать, что понятие ППО можно рассмотреть как общий термин для

России, субъектов страны и муниципальных образований.

ГК РФ устанавливает правовые основы участия данных образований в гражданских отношениях, оставляя определение РФ, субъекты и муниципальные образования РФ конституционному и муниципальному праву. Гражданское законодательство выделяет Россию, республики, города федерального значения, края, области, автономные округа и области, а также разновидностей муниципальных образований.

Понятие правосубъектности государства является сложным и многогранным. Сам термин «правосубъектность» был закреплен в ст. 6 Всеобщей декларации прав человека. Данный документ указал, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, что означает способность каждого субъекта обладать и реализовывать самостоятельно либо при помощи своего представителя права и обязанности, следовательно, являться субъектом правоотношений .

В своих судебных актах Конституционный суд отмечает, что правоспособность ППО существенно отличается от других субъектов, которые обладают частным интересом. Правоспособность государства несет специальный характер .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Государство вступает в имущественные отношения с иными субъектами, чтобы разрешить возникающие вопросы и исполнить стоящие перед ним задачи. Это влечет за собой и специальный характер, и ограниченность полномочий и прав государства в данных отношениях.

Таким образом, можно сказать, что государство обладает гражданской правоспособностью, признается самостоятельным субъектом гражданских правоотношений. Чаще всего для реализации своих интересов в гражданских правоотношениях государство пользуется специальными законами, такими как, ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», ФЗ «О закупках товаров, работ услуг отдельными видами юридических лиц».

Следующим вопросом, необходимым к рассмотрению, является вопрос признания должностного лица государственного или муниципального органа субъектом гражданско-правовых отношений. Необходимо отметить, что чаще всего данное лицо не признается субъектом подобных отношений, но в тоже время гражданское законодательство в ст.ст. 16, 16.1, 1069 ГК РФ указывает на ответственность за вред, причиненный должностными лицами данных органов. Поэтому до сих пор существует интерес понимания в гражданском законодательстве понятия «должностное лицо».

В примечании 2 ст.2.4 Кодекса об Административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП РФ) также дается определение должного лица.

В ст. 2.4 КоАП РФ представлено определение термина представитель власти, которым является

<<ШУШетУМ~^®У©Ма1>#2]И41)),2©]]9 /

должностное лицо правоохранительных или контролирующих органов, иные лица, обладающие конкретными распорядительными полномочиями, которые возможно применить к определенным лицам, не находящимся в их должностной зависимости .

В связи с этим способность реализовывать свои полномочия в отношении субъектов, которые не входят в круг служебного подчинения можно назвать главным признаком властных полномочий. Такое понимание возможно применять в гражданской сфере.

Еще одной группой должностных лиц, которые указываются в смежных отраслях, признаются конкретные субъекты, которым принадлежат организационно-распорядительные и административно-хозяйственные полномочия. Данная группа не имеет распорядительные полномочия в отношении других субъектов, которые ни коем образом не подпадают в должностную зависимость .

В связи с этим такие субъекты не обладают способностью причинить реальный ущерб. Данные лица не осуществляют полномочий публично-правовых образований, а действуют только в отношении лиц, которые подпадают в их должностное подчинение.

Поэтому, можно сделать вывод, что полный перенос термина должного лица из смежных отраслей права в гражданскую отрасль не возможен и не принесет ожидаемого эффекта. В связи с этим, нам кажется, полезным внести дополнение в ст. 1069 ГК РФ, которое бы содержало определение должностного лица как лица, постоянно, временно или на основании специального полномочия исполнять представительные и организационно-распорядительные полномочии в отношении лиц, которые не подпадают в их служебное подчинение .

В гражданском законодательстве не принято применение примечаний, следовательно, утвердить понятие в нем невозможно. Поэтому в такой ситуации кажется наиболее вероятным обращение к судебной практике и разъяснениям судов. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» указывается возможность определить наличие у субъекта конкретных полномочий на принятие решений, которые впоследствии будут иметь юридическую важность и повлекут за собой определенные последствия .

Подобная трактовка не может объять всю особенность государства как субъекта, обладающего специальными полномочиями в отношении иных субъектов. Осуществлять деятельность и принимать решения, которые в будущем будут иметь значимость и последствия, могут и эксперты, нотариусы, оценщики, управляющие, но при этом они не обладают статусом должностных лиц.

Следовательно, нам представляется возможным понимать должное лицо в качестве лица, со-

стоящее на службе, имеющее властные полномочия, распространяющиеся на лица, не подпадающие в служебное подчинение.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В настоящий момент наблюдаются дискуссии в соотношении понятий «публично-правовое образование» и «юридическое лицо публичного права».

Е.В. Чиркин был первым правоведом, который сформулировал определение ППО. Согласно ему, это конкретная форма организации и деятельности коллектива на определенной территории. Данный коллектив имеет публичные полномочия и интерес, использует их для регламентирования отношений внутри самого коллектива. Подобная организация является юридическим лицом публичного права, обладающая ответственностью за деятельность своих органов и должностных лиц . Существует позиция, согласно которой ППО признаются специальными субъектами гражданско-правовых отношений, являются государственными или местными образованиями, которым переданы властные полномочия .

Вопрос об определении данного понятия поднимался давно.

Е.В. Чиркиным были даны следующие признаками юридическому лицу публичного права: имеет целевое назначение; по своему происхождению является публично-правовым; не может преследовать частные интересы и использовать полномочия и имущество для своих участников; органы юридического лица имеют разными по характеру властные полномочия государственной корпоративной власти; полномочия могут иметь распорядительный, нормоустанавливающий и другой характер, но в широком понимании означают управленческие полномочия; решения данного юридического лица распространяются и на третьих лиц; всегда имеется имущество, которое не может быть использовано для извлечения прибыли; формируется особым образом; не всегда присутствует собственный устав; всегда формируется и действует на основании конкретного правового акта; ответственность имеет публично-правовой характер . Необходимо отметить, что в настоящее время в состав признаков не было внесено изменений.

Сейчас к юридическим лицам публичного права можно отнести Аппарат Государственной Думы РФ, Аппарат Совета Федерации РФ, Администрацию Президента РФ. Органы местной власти согласно п. 2 ст. 41 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» имеют права юридического лица, признаются муниципальными казенными учреждениями, создаются для ведения управленческих функций, подлежат государственной регистрации как юридическое лицо. Представительный орган муниципального образования и местная администрация осуществляют свою деятельность на основании существующих принципах устройства данного вида в соответствии с ГК РФ, таким образом, их можно назвать юридическими лицами публичного права .

Существует позиция, согласно которой юридические лица публичного права имеют такие

формы, как государство, публично-правовые корпорации, учреждения и другие ППО. Другие считают, что представителями данных юридических лиц являются органы власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований.

Таким образом, можно сделать вывод, что юридическое лицо публичного права и публично-правовые образования не являются синонимами, не будут тождественны. ППО является формой организации публичного коллектива на конкретной территории в рамках административно-правовых границ.

Юридическое лицо публичного права — это конкретная организация, учреждение или орган, который выступает от имени определенного публично-правового образования в правоотношениях публичного или частного характера.

В тоже время данные определениями можно признать родственными и взаимосвязанными в рамках отраслей публичного права.

Например, данные понятия признаются субъектами гражданских правоотношений, реализующих публичные интересы в личных неимущественных и имущественных отношениях на равных началах друг с другом. В рамках конституционного права публично-правовое образование признается правоустанавливающим, а юридическое лицо публичного права является правореализующим. Так, в соответствии с Конституцией страны государственная власть в ППО проводится при помощи специально сформированные государственные органы, которым передается статус юридического лица публичного права .

Юридическое лицо публичного права более широкое понятие, чем публично-правовые объединения, так как включает в себя органы государственной и муниципальной власти, учреждения, организации, которые, так или иначе, выражают публичные интересы.

Следовательно, понятие ППО были закреплены в ГК РФ только в 2014 г., несмотря на это содержание термина так и не было раскрыто. Но в абз. 2 п. 5 ст. 66 существует прямая отсылка к ст. 125 ГК РФ, которая устанавливает порядок участия РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Это указывает на то, что под публично-правовыми образования в ст. 66 ГК РФ подразумеваются РФ, ее субъектов и муниципальных образований .

Необходимо отметить, что потребность в обобщающем термине появилась с момента признания данных субъектов самостоятельными субъектами гражданского права. Появление в 2014 г. термина публично-правовые образования в ГК РФ необходимы для исполнения требований принципа юридической техники — экономичности, а также как дань устоявшейся практики применения данного понятия в гражданско-правовой литературе.

Появление в 2014 г. термина публично-правовые образования в ГК РФ необходимы для исполнения требований принципа юридической техники — экономичности, а также как дань устоявшейся практики применения данного понятия в гражданско-правовой литературе.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Список литературы:

1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 26.01.2009. — № 4. — ст. 445.

2.Там же, — ст. 445.

3.Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 г. // Российская газета от 10.12.1998 г.

4.Там же, — С. 72.

5.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 27.12.2018 № 504-ФЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации. — 03.08.1998 г. — № 31. — ст. 3823.

6.Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ часть 1 (в ред. от 18.03.2019 № 34-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 05.12.1994 г. — № 32. — ст. 3301.

7.Там же, — ст. 3301.

8.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2) от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 29.07.2018 № 225-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 29.01.1996 г. — № 5.

-ст. 410.

9.Там же, — ст. 3301.

10.Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 01.04.2019 № 52-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. —

07.01.2002г. — № 1 (часть I). — ст. 1.

11.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 06.02.2019 № 3-ФЗ) // Собрании законодательства Российской Федерации. — 06.10.2003 г. — № 40.

-ст. 3822.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

12.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от

06.10.2003г. № 131-ФЗ (в ред. от 06.02.2019 № 3-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 06.10.2003 г. — № 40. — ст. 3822.

13.Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. — 27.12.1990. — № 30. — ст. 416.

14.Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» № 19 от 16.10.2009 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. — декабрь 2009 г. -№ 12.

15.Епифанцева Т.Ю., Захарова О. Н. Понятие должностного лица в гражданском праве // Известия Иркутской Государственной Экономической Академии. — 2014. — № 4. CyberLeninka . URL: httpsy/cyberleninka.ru/article/v/ponyatie; dolzhnostnogo-litsa-v-grazhdanskom-prave (дата обращения: 29.04.2019).

16.Романовская О.В. О юридических лицах публичного права // Гражданин и право. — 2015. -№ 5. — С. 32.

17.Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. — М.: Норма, 2011. — С. 59.

18.Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. — 2005. -№ 5. — С. 17.

10См.: Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 84.

11См.: Щеголева А.В. Правовой режим недвижимости как объекта гражданских прав: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.

12См.: КущенкоВ.В. Правовой режим недвижимости: проблемы и пути их решения // Законодательство и экономика. 2006. № 10.

13Алексеев В.А. Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования. М., 2007. С. 3-4.

14См.: ШеметоваН.Ю. Недвижимость: трансформация из социальной категории в правовую // Адвокат. 2014. № 7. С. 57-62.

15См.: Рысаков А.С. Правовое регулирование обеспечения правомерности и законности сделок с недвижимостью. URL: http://www.allpravo.ru/diploma/doc21p5/instrum6277/ (дата обращения: 01.10.2015).

16См.: Дмитриев М.А. Комплексы недвижимого имущества как объекты гражданских прав: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 19-21.

17См. ст. 131 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 29 июня 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; 2015. № 27, ст. 4001.

18См. ч. 2 ст. 555 Гражданского кодекса РФ (часть первая).

19См. п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 5 октября 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; 2015. № 41, ч. II, ст. 5631.

20См. ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в ред. от 13 июля 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 12, ст. 1024; 2015. № 29, ч. I., ст. 4359.

21См. ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. от 29 июня 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3594.

22См. ч. 1 ст. 234 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ.

А.А. Рой

ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСПОСОБНОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В статье исследуется вопрос об особенностях гражданской правоспособности публично-правовых образований и установлении их специальной правоспособности, изучению схожих и отличительных черт публично-правовых образований и юридических лиц с целью доказывания целесообразности создания нового вида правоспособности.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Ключевые слова: публично-правовые образования, юридическое лицо, гражданская правоспособность.

А.А. Roi

FEATURES OF CIVIL LEGAL CAPACITY OF PUBLIC LEGAL ENTITIES

Keywords: public legal education, legal entity, legal capacity.

При употреблении понятия «публично-правовые образования» гражданское законодательство традиционно подразумевает Российскую Федерацию, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономные

© Рой Анастасия Александровна, 2016

Аспирант кафедры гражданского и семейного права (Саратовская государственная юридическая академия)

области, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования.

Согласно п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) закрепляется положение о том, что Российская Федерация и иные публично-правовые образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами1. В п. 2 ст. 124 ГК РФ устанавливается определение гражданской правоспособности указанных субъектов по аналогии с нормами, регулирующими участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, делая оговорку, что если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Таким образом, законодатель отождествляет публично-правовые образования с коммерческими юридическими лицами, одновременно признавая, что данные образования имеют свои отличительные особенности, абсолютно отличные от других участников гражданских правоотношений.

С одной стороны, позиция законодателя становится ясной в случае, если мы обратимся к рассмотрению признаков юридического лица и публично-правовых образований. Позитивное право позволяет определить следующие признаки субъектов гражданского права:

1)организационное единство;

2)имущественная обособленность;

3)выступление от своего имени, своей волей и в собственном интересе в гражданском обороте и процессуальных отношениях;

4)самостоятельная имущественная ответственность.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Вполне логично, что законодатель отождествляет этих участников граждан- | ских правоотношений. С другой стороны, не стоит забывать о том, что граж- и данскую правоспособность публично-правовых образований составляют такие с элементы, которые ни физическим, ни юридическим лицам абсолютно не при- о надлежат, а именно: публично-правовые образования могут быть собственниками к любых вещей, включая вещи, которые могут принадлежать лишь определен- о

с

ным участникам оборота либо совершение сделок с которыми допускается по а специальному разрешению; государственные образования вправе приобретать в

е

имущество на праве собственности по особым основаниям; в частную собствен-о

ность имущество государственных образований переходит путем приватизации;р

право на создание унитарных предприятий имеют лишь публично-правовые|

образования.к

Следует отметить, что не к каждому юридическому лицу может применятьсяа

положение об учредительном документе (ст. 52 ГК РФ в ред. Федерального закона|

от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ). Быть учрежденным одним лицом может не каждоеи

юридическое лицо, далеко не каждое юридическое лицо выступает субъектом№

права преобразования, для некоторых из них установлены специальные осно-1

вания, а также порядок ликвидации и т.п.)

Соответственно к публично-правовым образованиям не предоставляется воз-6 можным применить многие нормы, регламентирующие правовое положение юридических лиц. К таким следует отнести положения о создании юридического лица, его реорганизации и ликвидации, а также их учредительных документах, отношениях с учредителями, государственной регистрации и др. В отношении последнего необходимо указать, что муниципальные образования подлежат

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

государственной регистрации, равно как и их уставы, а публично-правовые об-97

разования, такие как Российская Федерация и субъекты РФ в государственной регистрации не нуждаются. Так как факт их существования является общеизвестным и закреплен в Конституции РФ, то регистрация «самих себя» по сути является абсолютно не нужной формальностью. Что касается иностранных государств, то в их регистрации нет смысла, поскольку ее заменой служит акт международного признания государства. В связи с этим следует поговорить о специальной правоспособности публично-правовых образований, которая будет отличаться и ни в коем случае не приравниваться как к правоспособности граждан, так и к правоспособности коммерческих юридических лиц.

В научной литературе высказываются мнения, согласно которым публично-правовые образования следует наделить специальной правоспособностью. Так, в большом юридическом словаре делается оговорка о том, что публично-правовые образования имеют право осуществлять только ту деятельность, которая им разрешена по закону и согласно учредительным документам — это специальная правоспособность2.

В понимании Е.А. Суханова гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований представляется как специальная, в силу чего он объединяет их общим термином «публично-правовые образования», которым принадлежат лишь те права и обязанности, соответствующие целям их деятельности и публичным интересам.

Ряд авторов, включая А.А. Иванова и Ю.К. Толстого, обозначают гражданскую правоспособность государства как целевую в силу того, что она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую государство выполняет в з интересах всего общества.

?Н.А. Ковалева и А.Х.-И. Шатуева предлагают для устойчивости гражданского

3 и экономического оборота, а также в целях поддержания публичных функций » обозначить особую гражданскую правоспособность за публично-правовыми об-I разованиями, выведя ее непосредственно из их публичных функций, которые | будут иметь совершенно другое содержание, отличное от общей и специальной ! правоспособности3.

§Существует и другая позиция по данному вопросу. Например, В.Е. Чиркин

ф

| считает, что юридическое лицо представляет собой наиболее общее понятие, | которое включает в себя юридическое лицо частного и публичного права. Термин публично-правовое образование понимается в широком смысле, а не так, | как это оговорено в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ | от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 26 февраля 2009 г.)4. В.Е. Чиркин предлагает ввести понятие «юридическое лицо публич-§ ного права». При этом данное понятие не имеет ничего общего с публичным § обществом, предусмотренным теперь ст. 66.3 ГК РФ. Изначально он выделяет | 12 особенностей юридического лица публичного права, определяя их наибо-| лее существенными, которые впоследствии легли в основу определения этого понятия. Основной целью юридического лица публичного права, по мнению В.Е. Чиркина, представляется выполнение дел для общественного блага. Соответственно, по его мнению, выходит, что таким лицом может быть любое и не обязательно юридическое.

Юридическое лицо публичного права В.Е. Чиркиным представляется как 98 признанное публичной властью некоммерческое образование, вступающее

в правоотношения в различных организационно-правовых формах с целью общего блага и путем законного применения публичной власти, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия.

Указанное выше понятие юридического лица публичного права по факту не имеет собственного содержания, не позволяет раскрыть и уяснить его сущность, представляя собой лишь классический случай увеличения терминов без какой-либо необходимости. Сам В.Е. Чиркин не отрицает этого, говоря, что предложенный им термин ведет к тому, что каждое юридическое лицо может иметь и частноправовые, и публично-правовые свойства5.

Представляется, что появление этого термина не позволит разрешить круг вопросов, стоящий в отношении гражданской правоспособности публично-правовых образований, а лишь усугубит их положение на сегодняшний день. Поэтому введение в науку применительно к публично-правовым образованиям нового термина — юридическое лицо публичного права, как это рекомендует, например В.Е. Чиркин, не представляется целесообразным.

Таким образом, в ГК РФ не выделяется специальная гражданская правоспособность публично-правовых образований. Тем самым появляются различные точки зрения по вопросу гражданской правоспособности данных участников. Одни считают, что ее необходимо особо выделять, а другие — нет. И все же в специальную гражданскую правоспособность следует включить способность иметь права и нести обязанности, которые в силу их особенностей или прямого указания закона не могут принадлежать другим категориям участников гражданского оборота — гражданам и коммерческим юридическим лицам, т.к. лишь Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования должны быть наделены специальной гражданской правоспособностью.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Представляется целесообразным внести изменения в п. 2 ст. 124 ГК РФ, дополнив его следующим положением: «Специальная гражданская правоспособность признается за участниками, указанными в пункте первом данной статьи, состоящей в возможности этих участников иметь права, которые в силу их особенностей или прямого указания закона не могут принадлежать иным категориям участников гражданского оборота».

Выделение в ГК РФ специальной гражданской правоспособности публично-правовых образований разрешит ряд вопросов, касающихся рассмотрения проблемы, поскольку они будут закреплены на законодательном уровне.

1См.: Гражданский кодекс РФ. Часть первая (в ред. от 1 июня 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; 2015. № 42, ст. 2304.

2См.: Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001.

3См.: Ковалева Н.А., Шатуева А.Х.-И. К вопросу о гражданской правоспособности государства и иных публично-правовых образованиях // Вестник Бурятского государственного университета. 2010. № 2.

4Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 8; 2009. № 17.

5См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2014.

Добавить комментарий