Постановление КС 10 п

Суть жалобы:

По мнению заявительницы, статья 402 Налогового кодекса Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 6 (часть 2), поскольку позволяет субъекту Российской Федерации создавать условия для исчисления суммы налога на имущество физических лиц в повышенном размере (за счет более высокого диапазона ставок налога, рассчитываемых исходя из инвентаризационной стоимости объектов недвижимости). В результате этого, как полагает О.Ф. Низамова, на граждан возлагается непосильная налоговая нагрузка, а также нарушается принцип равенства в налогообложении, поскольку в других субъектах Российской Федерации налог на имущество физических лиц определяется исходя из кадастровой стоимости объектов недвижимости с применением более низких налоговых ставок.

Позиция Конституционного Суда:

3. До вступления в силу Федерального закона от 04.10.2014 № 284-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» вопросы уплаты налога на имущество физических лиц, являющегося местным налогом, регулировались нормами Закона Российской Федерации от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц», согласно которому налог исчислялся в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, умноженной на коэффициент-дефлятор (п. 1 ст. 3).

Определение понятий «инвентаризационная стоимость» и «суммарная инвентаризационная стоимость» было дано Министерством РФ по налогам и сборам в Инструкции от 02.11.1999 № 54 «По применению Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» (утратила силу в связи с изданием приказа ФНС от 30.05.2017 № ММВ-7-21/490@). В соответствии с п. 3 названной Инструкции инвентаризационная стоимость — это восстановительная стоимость объекта с учетом износа и динамики роста цен на строительную продукцию, работы и услуги, а суммарная инвентаризационная стоимость — сумма инвентаризационных стоимостей строений, помещений и сооружений, признаваемых объектами налогообложения и расположенных на территории представительного органа местного самоуправления, устанавливающего ставки по данному налогу.

Согласно Порядку оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности (утвержден приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 04.04.1992 № 87), определение восстановительной стоимости строений и сооружений производится по сборникам укрупненных показателей восстановительной стоимости с ее последующим перерасчетом в уровень цен 1991 г. по индексам и коэффициентам. Для расчета указанных коэффициентов рекомендуется использовать соотношения показателей, отражающих динамику изменения стоимости продукции в строительстве и стройиндустрии (п. 3.2.1). Инвентаризация строений, помещений и сооружений в натуре производится не реже одного раза в пять лет (п. 1.4).

В свою очередь, коэффициент-дефлятор — это коэффициент, устанавливаемый ежегодно на каждый следующий календарный год и рассчитываемый как произведение коэффициента-дефлятора, применяемого для целей соответствующих глав НК РФ в предшествующем календарном году, и коэффициента, учитывающего изменение потребительских цен на товары (работы, услуги) в РФ в предшествующем календарном году. Коэффициенты-дефляторы устанавливаются, если иное не предусмотрено законодательством РФ о налогах и сборах, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, в соответствии с данными государственной статистической отчетности и, если иное не предусмотрено законодательством РФ о налогах и сборах, подлежат официальному опубликованию не позднее 20 ноября года, в котором устанавливаются коэффициенты-дефляторы (абз. 27 п. 2 ст. 11 НК РФ).

В отношении налоговой базы по налогу на имущество физических лиц КС РФ ранее указал, что для исчисления суммы налога положения Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц» устанавливают конкретную стоимостную характеристику облагаемого имущества в виде его инвентаризационной стоимости, рассчитываемой органами технической инвентаризации; следовательно, такой элемент налога, как налоговая база, в данном Законе определен (Определение от 24.11.2005 № 493-О). Изменение же стоимостного показателя, на основе которого рассчитывается налоговая база по налогу на имущество физических лиц, т.е. замена инвентаризационной стоимости имущества на его рыночную стоимость, относится к прерогативе законодателя, который, реализуя принадлежащие ему полномочия, обязан руководствоваться конституционными принципами равенства и справедливости и не допускать несоразмерности налогообложения.

Федеральным законом от 04.10.2014 № 284-ФЗ раздел Х НК РФи был дополнен главой 32 «Налог на имущество физических лиц». В пояснительной записке к проекту данного Федерального закона отмечалось, что его целью является приближение оценки недвижимости для целей налогообложения к рыночной стоимости объектов недвижимости с применением методов массовой оценки на основе анализа рыночных цен. Согласно же заключению комитета Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму от 07.06.2004 предполагалось также, что в результате введения местного налога на недвижимость, рассчитываемого исходя из оценочной стоимости, «будет обеспечено более справедливое распределение налогового бремени в сторону собственников элитного жилья».

В то же время после вступления в силу с 1 января 2015 г. названного Федерального закона налоговая база в отношении объектов обложения налогом на имущество физических лиц продолжает определяться исходя из их инвентаризационной стоимости в случае, если субъектом РФ не принято решение об определении налоговой базы исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения (п. 2 ст. 402 НК РФ). При этом налоговая база определяется в отношении каждого объекта налогообложения как его инвентаризационная стоимость, исчисленная с учетом коэффициента-дефлятора на основании последних данных об инвентаризационной стоимости, представленных в установленном порядке в налоговые органы до 1 марта 2013 г. (ст. 404 того же Кодекса), учитывая, что с указанной даты не проводится государственный технический учет объектов недвижимости и не рассчитывается их инвентаризационная стоимость.

Тем самым федеральный законодатель закрепил в НК РФ для субъектов РФ в период до 1 января 2020 г. (п. 1 ст. 402) достаточно широкие полномочия по установлению порядка определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц: исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения или исходя из их инвентаризационной стоимости, как это было предусмотрено ранее, притом что в пределах данного срока органами публичной власти должны быть приняты меры по завершению кадастровой оценки объектов недвижимого имущества.

Указанное переходное регулирование, действующее во времени по правилам, предусмотренным статьей 5 НК РФ для актов законодательства о налогах и сборах, само по себе не может рассматриваться как несовместимое с конституционным принципом равенства (ст. 6, ч. 2; ст. 19, ч. 1, Конституции РФ). К тому же КС РФ неоднократно указывал, что изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также — в случае необходимости — предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (постановления от 29.01.2004 № 2-П, от 17.06.2013 № 13-П и др.).

Вместе с тем предусмотренная федеральным законодателем возможность применения на территории разных субъектов РФ до 1 января 2020 г. различных способов (показателей) определения такого элемента обложения налогом на имущество физических лиц, как налоговая база, исходя из инвентаризационной или кадастровой стоимости объектов недвижимости не должна приводить к тому, что граждане, обладая сопоставимым по рыночной стоимости подлежащим налогообложению имуществом (тем более столь социально значимым, как жилье), оказывались бы лишь из-за этого обстоятельства в существенно различном положении применительно к размеру налоговой обязанности.

4. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» приказом Минэкономразвития России от 07.06.2016 № 358 утверждены Методические указания о государственной кадастровой оценке, согласно которым, в частности, кадастровая стоимость представляет собой наиболее вероятную цену объекта недвижимости, по которой он может быть приобретен (п. 1.2); при определении кадастровой стоимости используются методы массовой оценки; при проведении массовой оценки используются сравнительный и (или) затратный, и (или) доходный подходы к оценке (п. 1.3). Сравнительный подход основан на сравнении цен сделок (предложений) по аналогичным объектам недвижимости; затратный подход основан на определении затрат, необходимых для приобретения, воспроизводства или замещения объекта оценки; доходный подход основан на определении ожидаемых доходов от использования объектов оценки (п. 6.1). Такая оценка, среди прочего, учитывает местоположение объекта, его удаленность от рекреационных, инфраструктурных объектов и т.п. При этом государственная кадастровая оценка, по общему правилу, проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не чаще одного раза в три года (в городах федерального значения — не чаще одного раза в два года) и не реже одного раза в пять лет, за исключением проведения внеочередной государственной кадастровой оценки (ч. 1 ст. 6 и ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке»).

Применительно к положениям земельного законодательства КС РФ указывал, что действующее правовое регулирование не означает, что государственная кадастровая оценка земель лишена экономических оснований и не связана с рыночной стоимостью земельных участков. Преимущество же применения рыночной стоимости земельных участков, определяемой в силу п. 1 ст. 66 Земельного кодекса РФ по правилам законодательства об оценочной деятельности, состоит, в частности, в том, что ее устанавливают в отношении конкретных земельных участков, а это предполагает большую точность по сравнению с массовой оценкой (Определение от 03.07.2014 № 1555-О). При этом как кадастровая стоимость, так и рыночная стоимость являются условными, но считаются достоверными и подлежат признанию не в силу состоявшегося согласования или доказанного факта уплаты цены по известной реальной сделке, а в силу закона. Имеющиеся же допустимые различия в методах оценки делают неизбежными не только несовпадение установленной на основании отчета оценщика стоимости с реальной ценой состоявшейся сделки, но и определенные расхождения между результатами разных оценок в отношении одного объекта недвижимости (Постановление от 05.07.2016 № 15-П).

Тем более, с учетом отличий методологического свойства в правилах проведения оценки объектов недвижимости, обусловленных различными экономическими задачами, на практике допустимы и достаточно распространены, хотя, как подтверждает дело заявительницы, не предопределены, существенные расхождения между инвентаризационной стоимостью объекта недвижимости, с одной стороны, и кадастровой или рыночной стоимостью этого же объекта — с другой.

Учитывая изложенное, в рамках действующего правового регулирования не предполагается возможности оспаривания (пересмотра) инвентаризационной стоимости объекта недвижимости с целью установления ее в размере, приближенном к рыночной стоимости. Такой вывод следует как из сущностных различий между инвентаризационной и кадастровой оценками, так и из содержания взаимосвязанных статьи 22 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке» и статьи 24.18 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», устанавливающих в совокупности механизм такого пересмотра (применительно к кадастровой стоимости). Это приводит к различиям в правовых возможностях налогоплательщиков добиваться корректировки налоговой базы по налогу на имущество физических лиц путем ее определения исходя из рыночной стоимости в установленном порядке в зависимости от того, находится налогооблагаемый объект недвижимости в субъекте РФ, перешедшем к обложению налогом на имущество физических лиц исходя из его кадастровой стоимости, либо в регионе, в котором такая налоговая база, как и ранее, определяется исходя из инвентаризационной стоимости объектов недвижимости.

4.1. Во избежание нарушения прав налогоплательщиков, а следовательно, и связанных с этим конституционных принципов социального государства и равенства всех перед законом и судом (ст. 7, ч. 1; ст. 19, ч. 1, Конституции РФ) необходимо исходить не только из сравнения отдельных элементов налога, используемых в различных субъектах РФ, но и из сопоставления размеров налоговой обязанности в целом. Иными словами, имея в виду, что положения ст. 406 НК РФ по-разному регулируют размеры налоговых ставок по налогу на имущество физических лиц в зависимости от того, определяется налоговая база на основании инвентаризационной или кадастровой стоимости объекта налогообложения, необходимо учитывать как налоговую базу, так и ставки налога, а также — при наличии — налоговые льготы (вычеты).

Законодатель, устанавливая в течение переходного периода два способа определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, в силу императивного по своей природе характера налоговых правоотношений не предполагает возможности выбора налогоплательщиком одного из них по собственному усмотрению.

В то же время КС РФ, не усматривая ранее нарушения конституционных прав и свобод граждан положениями Закона Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц», исходил из того, что налогооблагаемая база по налогам на строения, принадлежащие физическим лицам, определяется как инвентаризационная стоимость, которая гораздо ниже рыночной стоимости (Определение от 06.12.2001 № 258-О). Кроме того, КС РФ указывал, что предусмотренные названным Законом РФ налоговые ставки имеют минимальный и максимальный пределы. Они дифференцированы законодателем в зависимости от инвентаризационной стоимости имущества и образуют прогрессивную шкалу налогообложения. Конкретные ставки данного налога устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, предусмотренных указанным Законом РФ. Проверка же законности и обоснованности решений органов местного самоуправления не входит в компетенцию КС РФ (Определение от 22.10.2008 № 810-О-О).

По смыслу ст. 406 НК РФ, в случае определения налоговой базы исходя из кадастровой стоимости объекта налогообложения (в частности, жилого дома) налоговые ставки по общему правилу устанавливаются в размере не более 0,1 процента, если его кадастровая стоимость не превышает 300 млн руб. (п. 2). В силу ст. 408 этого Кодекса сумма налога за первые три налоговых периода с начала применения порядка определения налоговой базы в отношении объектов обложения налогом на имущество физических лиц исходя из их кадастровой стоимости исчисляется с применением понижающих коэффициентов — 0,2, 0,4 и 0,6 соответственно. Данная мера в совокупности с иными мерами, такими как налоговые льготы и налоговые вычеты, призвана не допустить резкого роста налоговой нагрузки, а ее установление подтверждает, что законодатель рассматривает налогообложение с использованием инвентаризационной стоимости как менее обременительное, по общему правилу, для налогоплательщика.

В случае же определения налоговой базы в отношении объектов обложения налогом на имущество физических лиц исходя из их инвентаризационной стоимости налоговые ставки устанавливаются органами местного самоуправления в пределах от 0,3% до 2%, если суммарная инвентаризационная стоимость превышает 500 000 руб. (п. 4 ст. 406 НК РФ). Применение значительных по размеру налоговых ставок в сочетании с предположительно небольшой величиной налоговой базы, определяемой исходя из инвентаризационной стоимости налогооблагаемого объекта (которая, как предполагается, многократно уступает по величине кадастровой или рыночной стоимости), было призвано способствовать достижению наибольшей справедливости и экономической обоснованности размера взимаемого налога на имущество физических лиц, что не расходится с предписаниями статьи 57 Конституции РФ, действующей во взаимосвязи с ее ст. 19, и вытекающими из них принципами соразмерности и нейтральности налогообложения.

4.2. Однако, когда инвентаризационная стоимость конкретного объекта недвижимости такова, что не подтверждается предположение законодателя о ее существенно более низкой стоимости (по сравнению с кадастровой или рыночной стоимостью), а муниципальными образованиями этого субъекта РФ реализовано право на установление размера налоговых ставок, которые значительно превышают пороговые значения налоговых ставок применительно к кадастровой стоимости объекта недвижимости, — притом что сама дискреция представительных органов муниципальных образований в вопросе определения конкретных размеров налоговых ставок по местным налогам в пределах предусмотренных законодательством о налогах и сборах ограничений не ставится под сомнение, — размер налогового бремени конкретных налогоплательщиков, исчисленный исходя из инвентаризационной стоимости объекта налогообложения, может оказаться существенно, а иногда и, как, например, в деле заявительницы, многократно, большим, чем исчисленный из кадастровой стоимости этого объекта недвижимости, если бы таковая была установлена и применялась в соответствующем субъекте РФ.

При этом единственным обстоятельством, повлекшим такие последствия для налогоплательщика, будет, по существу, ничем не ограниченное — кроме предельного срока (1 января 2020 г.), установленного Федеральным законом от 04.10.2014 № 284-ФЗ (ч. 3 ст. 5) с учетом п. 1 ст. 402 НК РФ, — усмотрение органов государственной власти субъектов РФ.

5. Осуществляя правовое регулирование в налоговой сфере, законодатель обязан исходить из того, что в силу Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (ст. 18), т.е. налогообложение не должно быть несоразмерным, с тем чтобы реализация гражданами конституционных прав не оказалась парализованной. При этом законодатель должен неукоснительно соблюдать принцип равенства перед законом и судом и принцип пропорциональности (ст. 19, ч. 1; ст. 55, ч. 3, Конституции РФ), которыми ограничиваются пределы законодательного усмотрения при установлении, введении и взимании налогов.

Принимая во внимание, что наряду со всеобщностью и равенством налогообложения соразмерность является одним из проявлений принципа справедливости в налоговой сфере, сдерживающего неоправданные фискальные притязания государства, ограничение прав и свобод граждан может выражаться в несправедливом размере предъявленного к уплате налога на имущество физических лиц в том смысле, что этот размер, определенный с помощью инвентаризационной стоимости, существенно отличается (в большую сторону) от того, каким бы он был при его исчислении с учетом кадастровой стоимости объекта недвижимости и соответствующей налоговой ставки. Конституционно-правовая потребность защиты прав налогоплательщиков в данном случае обусловлена тем обстоятельством, что, фактически признав несовершенство инвентаризационной стоимости для целей применения налога на имущество физических лиц и предусмотрев применение вместо нее кадастровой стоимости, законодатель все же допустил саму возможность продолжения применения инвентаризационной стоимости в отдельных субъектах РФ до 1 января 2020 г. по их усмотрению, исходя из сложности и затратности процедуры государственной кадастровой оценки.

Законодательство РФ не исключает определения кадастровой стоимости конкретного объекта недвижимости в период до завершения в субъекте Российской Федерации кадастровой оценки: в случаях осуществления кадастрового учета в связи с образованием или созданием объекта недвижимости; при включении сведений в Единый государственный реестр недвижимости о ранее учтенном объекте недвижимости; при осуществлении кадастрового учета изменений уникальных характеристик объекта недвижимости или сведений об объекте недвижимости. Однако в таком случае кадастровая стоимость указанных объектов недвижимости определяется заново после утверждения результатов государственной кадастровой оценки на основе указанных результатов (ст. 24.19 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ст. 16 Федерального закона «О государственной кадастровой оценке», приказ Министерства экономического развития РФ от 18.03.2011 № 113).

С учетом этого для недопущения существенного (во всяком случае — в два раза и более) различия в размере налога на имущество физических лиц (в отношении одного и того же объекта налогообложения за один и тот же налоговый период) в зависимости от разных показателей налоговой базы (инвентаризационной и кадастровой стоимости), а также соответствующих им размеров налоговых ставок, т.е. для недопущения ситуаций, свидетельствующих о несправедливом налогообложении имущества граждан, следует исходить из того, что, если применительно к конкретному налогооблагаемому объекту недвижимости уже установлена кадастровая стоимость, хотя она еще официально не используется в субъекте Российской Федерации для целей налогообложения, в качестве приемлемого правового инструмента может рассматриваться применение такой стоимости (в отсутствие установленных в надлежащем порядке фактов ее недостоверности) с учетом соответствующего размера налоговой ставки. Если же кадастровая стоимость конкретного объекта недвижимости не определена, это не исключает применения взамен нее для целей налогообложения (по решению налогового органа, а при наличии спора — суда) рыночной стоимости соответствующего объекта, определенной в соответствии с требованиями нормативного регулирования оценочной деятельности. Отсутствие возможности исходить в указанных случаях из кадастровой (рыночной) стоимости и соответствующих ставок налога на имущество означало бы, в нарушение статьи 57 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 6 (ч. 2), 7, 19 (ч. 1) и 55 (ч. 3), недопустимое отступление от принципов равенства и справедливости в сфере налогообложения. Поэтому не должны являться препятствием к использованию для целей налогообложения кадастровой или рыночной стоимости объекта недвижимости неудобства, связанные с налоговым администрированием, поскольку цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (постановления КС РФ от 18.02.2000 № 3-П, от 17.01.2018 № 3-П и др.).

Таким образом, п. 1 и 2 ст. 402 НК РФ не противоречат Конституции ФР, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они не исключают права налогоплательщика — в тех субъектах Российской Федерации, в которых не утверждены в установленном порядке результаты определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества и (или) не установлена единая дата начала применения на их территориях порядка определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из кадастровой стоимости, — требовать в индивидуальном порядке (при разрешении налогового спора), в целях исчисления суммы налога на имущество физических лиц, использования сведений об определенной в надлежащем порядке кадастровой (рыночной) стоимости этого имущества и соответствующего размера налоговой ставки в том случае, когда сумма налога, исчисленная налоговым органом исходя из инвентаризационной стоимости этого имущества, существенно превышает сумму налога, исчисляемую исходя из его кадастровой стоимости.

При этом такой порядок, направленный на выравнивание налоговой нагрузки на граждан, не предполагает дополнительного применения при перерасчете налоговой базы по налогу на имущество физических лиц в индивидуальном порядке понижающих коэффициентов (п. 8 ст. 408 НК РФ), предназначенных для недопущения резкого роста размера налоговых обязательств у налогоплательщиков после исчисления налога на имущество с учетом кадастровой стоимости объектов недвижимости по сравнению с уровнем таких обязательств за предыдущий налоговый период, имея в виду, что в рассматриваемом аспекте речь идет об улучшении положения указанных налогоплательщиков в результате применения к ним нового порядка исчисления налога, а также что федеральным законодателем применение указанных понижающих коэффициентов связывается с моментом перехода субъекта РФ в целом на использование кадастровой стоимости в целях налогообложения.

Решение Суда:

1. Признать не противоречащими Конституции РФ п. 1 и 2 ст. 402 НК РФ, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — они не исключают права налогоплательщика требовать в индивидуальном порядке (при разрешении налогового спора), в целях исчисления суммы налога на имущество физических лиц, использования сведений об определенной в надлежащем порядке кадастровой (рыночной) стоимости этого имущества и соответствующего размера налоговой ставки в том случае, когда сумма налога, исчисленная налоговым органом исходя из инвентаризационной стоимости этого имущества, существенно превышает сумму налога, исчисляемую исходя из его кадастровой стоимости.

2. Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл п. 1 и 2 ст. 402 НК РФ является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности п. 3 ст. 402 НК РФ.

4. Правоприменительные решения, принятые по делу гражданки Низамовой Ольги Фирдаусовны на основании п. 1 и 2 ст. 402 НК РФ в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя B.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, Г.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, C.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, В.Г.Ярославцева,

руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности части 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации и части 3 статьи 201 АПК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки О.С.Яковенко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявительницей законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Н.Кокотова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Гражданка О.С.Яковенко оспаривает конституционность следующих законоположений:

части 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации, согласно которой в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 данной статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

части 3 статьи 201 АПК Российской Федерации, в силу которой в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

1.1. Будучи индивидуальным предпринимателем, О.С.Яковенко осуществляет коммерческую деятельность, связанную с оказанием услуг общественного питания. В этих целях она пользуется нежилым помещением в индивидуальном жилом доме, который расположен на земельном участке, примыкающем к полосе отвода автомобильной дороги федерального значения. В октябре 2018 года О.С.Яковенко обратилась в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области (далее — Управление) с заявлением о возбуждении дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.1 «Самовольное занятие земельного участка», 7.10 «Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом» и 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП Российской Федерации, в отношении Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и индивидуального предпринимателя С., который оказывает услуги общественного питания во встроенном кафе в индивидуальном жилом доме, расположенном на соседнем земельном участке. При этом в соответствии с частью 1 статьи 23.21 того же Кодекса и пунктом 3 Положения о государственном земельном надзоре (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 года N 1) рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 7.1, частями 1, 3 и 4 статьи 8.8 того же Кодекса, отнесено к компетенции органов Росреестра.

О.С.Яковенко указала, что на земельных участках и сооружении дорожного транспорта (пешеходная дорожка), находящихся в муниципальной собственности и отнесенных к землям общего пользования, С. проводит комплекс землеустроительных работ для личных целей, что препятствует в пользовании принадлежащим ей строением. Рассмотрев обращение, Управление установило, что данные участки, входящие в состав другого участка, и сооружение находятся в собственности Российской Федерации, права на них зарегистрированы в должном порядке, а договор субаренды, заключенный между названной Государственной компанией и С. о передаче ему земель во владение и пользование, также зарегистрирован надлежащим образом и не признан недействительным. Ввиду этого должностным лицом Управления в адрес О.С.Яковенко 9 ноября 2018 года направлено письмо, которым сообщено об отсутствии у контролирующего органа оснований для проведения внеплановой выездной проверки по ее обращению.

Полагая, что по результатам рассмотрения ее обращения должностное лицо обязано было либо возбудить дело об административном правонарушении, либо принять определение об отказе в возбуждении дела, О.С.Яковенко обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Управления в части уклонения от принятия процессуального решения, предусмотренного частями 4 и 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации. Решением Арбитражного суда Воронежской области от 26 августа 2019 года, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 ноября 2019 года, в удовлетворении требований заявительнице отказано. Суды первой и апелляционной инстанций установили, что должностное лицо Управления, проверив доводы, изложенные в обращении О.С.Яковенко, и сообщив ей об отсутствии оснований для внеплановой выездной проверки, тем самым фактически отказало в возбуждении дела об административном правонарушении, причем надлежащего определения об отказе в возбуждении дела вынесено не было. В связи с этим судами сделан вывод о том, что оспариваемое бездействие Управления не отвечает части 5 названной статьи, однако уклонение от принятия соответствующего процессуального решения не привело к нарушению прав и законных интересов заявительницы.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28 января 2020 года акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения. Суд кассационной инстанции указал, что, поскольку у Управления отсутствовали правовые основания для внеплановой выездной проверки в отношении С., принятия по обращению О.С.Яковенко решения о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении также не требовалось, а выводы арбитражного суда апелляционной инстанции о необходимости принятия такого решения не повлекли вынесения неправосудного судебного акта.

По мнению О.С.Яковенко, оспариваемые законоположения не соответствуют статьям 10, 19, 33, 45, 46, 52 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой наделяют должностное лицо уполномоченного органа правом выносить по заявлению гражданина об административном правонарушении решение в иной форме, нежели в виде предусмотренного нормами КоАП Российской Федерации мотивированного определения, а также наделяют суд полномочием проверить законность такого решения (действия, бездействия уполномоченного органа) в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, тогда как оценка законности отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должна осуществляться по правилам КоАП Российской Федерации и главы 25 АПК Российской Федерации.

1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе гражданина конституционность нормативного правового акта или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются часть 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой на ее основании решается вопрос о выборе уполномоченным должностным лицом способа реагирования на обращение физического или юридического лица, в котором содержатся данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, и часть 3 статьи 201 АПК Российской Федерации в той мере, в какой на ее основании решается вопрос о порядке осуществления судебного контроля за законностью такого способа реагирования.

2. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 2, 17 (часть 1), 18, 19 (часть 1) и 118 (часть 1), в России как правовом демократическом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанностью государства, они определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием на основе принципа равенства всех перед законом и судом.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашенное в статье 33 Конституции Российской Федерации право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления позволяет — в совокупности с другими элементами правового статуса личности — гражданам (их объединениям) выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности, личные и публичные, в эффективной организации государственной и общественной жизни. Оно выступает средством осуществления и охраны прав и свобод и одновременно — через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения — способом оптимизации деятельности указанных органов (Постановление от 18 июля 2012 года N 19-П и Определение от 7 февраля 2013 года N 134-О), подразумевает не только возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения, но и право получать на них адекватный ответ (Постановление от 23 ноября 2017 года N 32-П). В силу статей 2, 15, 17, 18 и 45 Конституции Российской Федерации право, закрепленное в ее статье 33, должно обеспечиваться законодателем, который обязан создать эффективный механизм его реализации и защиты (Постановление от 18 июля 2012 года N 19-П).

3. При поступлении обращения гражданина или объединения граждан уполномоченное должностное лицо обязано с учетом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению, имея в виду, что наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан, предусмотренным Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно данному Федеральному закону федеральными конституционными законами или иными федеральными законами может устанавливаться особый порядок рассмотрения отдельных видов обращений граждан и их объединений (часть 2 статьи 1). Так, согласно статье 28.1 КоАП Российской Федерации сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, за исключением правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 этого Кодекса, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1), подлежат рассмотрению должностными лицами, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2) и которые при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, могут возбудить дело о нем (часть 3).

Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, этот Кодекс исключает возможность начала производства по делу, в частности, при отсутствии события или состава административного правонарушения (пункты 1 и 2 части 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения.

Проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного этим Кодексом, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения (т.е. информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена), или обращение направлено должностному лицу, не уполномоченному возбуждать дела о соответствующем виде административных правонарушений. В таких случаях должностное лицо, рассмотревшее обращение, принимает по нему решение в пределах своей компетенции в соответствии с отраслевой природой обращения.

В силу части 5 статьи 28.1 этого Кодекса при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению физического или юридического лица, содержащему данные о наличии события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом, рассмотревшим обращение, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Этот Кодекс не предусматривает возможность отказа в возбуждении дела в иной форме, в том числе в форме письменного ответа, направляемого заявителю по правилам Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Подобное регулирование отвечает принципам справедливости, законности, равенства, правовой определенности, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, гарантиям государственной защиты прав и свобод, требованиям к ограничению прав и свобод, вытекающим из статей 2, 15 (часть 2), 17 — 19, 33, 45 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, часть 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе названным ее статьям, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования она означает, что по обращению физического или юридического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением отдельных правонарушений, перечисленных в этом Кодексе), уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, по итогам которой сделан вывод о недостаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

4. Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому судебную защиту его прав и свобод посредством, в частности, арбитражного и административного судопроизводства (статья 46, часть 1; статья 118, часть 2), закрепляет, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2), который, будучи независимым и подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (статья 120).

Согласно части 4 статьи 30.1 КоАП Российской Федерации определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется по правилам, установленным его главой 30. При этом определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд по правилам, установленным арбитражным процессуальным законодательством (часть 3 той же статьи; пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016 года, — пункт 7 практики Судебной коллегии по экономическим спорам). В то же время если, рассмотрев обращение, содержащее данные о наличии события административного правонарушения, и отказавшись от возбуждения дела об административном правонарушении, уполномоченное должностное лицо не вынесло определение в соответствии с частью 5 статьи 28.1 этого Кодекса, выразив отказ в иной форме, то такой отказ в системе действующего правового регулирования подлежит оспариванию (обжалованию) в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (пункт 2 части 2 статьи 1, пункт 1 части 1 статьи 128, глава 22) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 29, глава 24). Это, однако, не означает, что оценка правомерности такого отказа должна осуществляться на основании законодательства, на которое сослалось должностное лицо, а не Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, согласно статье 201 АПК Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2); если же арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3). Приведенные положения, закрепляя возможность удовлетворения заявления об оспаривании (обжаловании) ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) в зависимости от выявления арбитражным судом нарушения этим актом, решением или действием (бездействием) прав и свобод заявителя, конкретизируют тем самым статью 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 октября 2019 года N 2641-О).

В том случае, когда арбитражный суд признает незаконным в связи с несоответствием части 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации оспариваемый (обжалуемый) физическим или юридическим лицом отказ уполномоченного должностного лица вынести по итогам рассмотрения обращения заявителя, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, указанное должностное лицо обязано в кратчайший срок вновь рассмотреть обращение и вынести по нему решение в надлежащей форме, с тем чтобы в дальнейшем не была утрачена возможность осуществления производства по делу об административном правонарушении по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности.

Вместе с тем действующее правовое регулирование не препятствует физическому или юридическому лицу оспорить (обжаловать) соответствующий отказ в возбуждении дела об административном правонарушении — вынесенный по его обращению, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом не в форме мотивированного определения, как того требует часть 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации, а в иной форме, — в порядке, предусмотренном для оспаривания (обжалования) определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, т.е. по правилам главы 30 КоАП Российской Федерации или главы 25 АПК Российской Федерации, если для этого нет прямо предусмотренных законом препятствий. Такой порядок позволяет при прочих равных условиях сократить время судебной или иной юрисдикционной проверки соответствующего отказа, которое необходимо для его оспаривания (обжалования) первоначально по правилам главы 22 КАС Российской Федерации или главы 24 АПК Российской Федерации, а затем — по правилам главы 30 КоАП Российской Федерации или главы 25 АПК Российской Федерации. Это важно для сохранения возможности в дальнейшем возбудить дело и рассмотреть его в пределах установленного срока давности привлечения к административной ответственности, а значит, для действенной судебной защиты прав граждан в сфере производства по делам об административных правонарушениях.

По смыслу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации государственная защита прав и свобод человека и гражданина, включая судебную защиту (статьи 45 и 46 Конституции Российской Федерации), предполагает не только право лица обратиться в суд, иной юрисдикционный орган, но и возможность эффективно пользоваться теми полномочиями участника (стороны) разбирательства, которые дает ему процессуальное законодательство. В судебной практике должно обеспечиваться — с целью соблюдения конституционно-правового баланса интересов и принимая во внимание высшую юридическую силу и прямое действие Конституции Российской Федерации (статья 15, часть 1) — конституционное истолкование применяемых нормативных положений, исходя из чего в процессе осуществления дискреционных полномочий по определению состава, соотношения и приоритета норм, подлежащих применению в конкретном деле, суды должны следовать такому варианту их интерпретации, при котором исключается ущемление гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав и свобод (постановления от 23 февраля 1999 года N 4-П, от 23 января 2007 года N 1-П, от 21 января 2019 года N 6-П, от 20 января 2021 года N 2-П и др.).

Таким образом, часть 3 статьи 201 АПК Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 15 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 45 и 46, в той мере, в какой по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования она не исключает права физического или юридического лица оспаривать (обжаловать) по правилам главы 25 АПК Российской Федерации, действующим во взаимосвязи с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный уполномоченным должностным лицом по обращению этого физического или юридического лица, содержащему указывающие на наличие события административного правонарушения данные, не в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а в иной форме, и в то же время позволяет оспорить такой отказ в порядке главы 24 АПК Российской Федерации в связи с несоответствием его формы требованию части 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации и предполагает удовлетворение заявления о признании его незаконным в случае, если будет установлено несоблюдение формы отказа. Иное означало бы игнорирование конституционных гарантий государственной защиты права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статьи 2 и 33; статья 45, часть 1; статья 46, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать часть 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования она означает, что по обращению физического или юридического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением отдельных правонарушений, перечисленных в этом Кодексе), уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, по итогам которой сделан вывод о недостаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

2. Признать часть 3 статьи 201 АПК Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования она не исключает права физического или юридического лица оспаривать (обжаловать) по правилам главы 25 АПК Российской Федерации, действующим во взаимосвязи с положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенный уполномоченным должностным лицом по обращению этого физического или юридического лица, содержащему указывающие на наличие события административного правонарушения данные, не в виде определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, а в иной форме, и в то же время позволяет оспорить такой отказ в порядке главы 24 АПК Российской Федерации в связи с несоответствием его формы требованию части 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации и предполагает удовлетворение заявления о признании его незаконным в случае, если будет установлено несоблюдение формы отказа.

3. Судебные акты, вынесенные по делу гражданки Яковенко Ольги Семеновны на основании части 5 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации и части 3 статьи 201 АПК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Конституционный Суд Российской Федерации

Добавить комментарий