Основной нормативный локальный акт образовательной организации

Методические рекомендации для руководителей дошкольных образовательных организаций по реализации ФЗ №273 «Об образовании в РФ» и федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ИНСТИТУТ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН»

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

для руководителей дошкольных образовательных организаций по реализации ФЗ №273 «Об образовании в Российской Федерации» и федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования

ББК 74.104 М54

Согасовано с Министерством образования и науки РТ

Печатается по решению редакционно-издателъского совета ГАОУДПО ИРО РТ

Руководители проекта:

Р.Г. Хамитов, ректор ГАОУ ДПО ИРО РТ, канд. пед. наук, доцент Л.Ф. Салихова, проректор по учебно-методической работе ГАОУ ДПО ИРО РТ, канд. пед. наук

Научный редактор:

В.И. Пискарев, заведующий отделом стратегии и программ развития образования ГАОУ ДПО ИРО РТ, канд. ист. наук

Составители:

С.Н. Башинова, доцент кафедры дошкольного и начального образо­вания ГАОУ ДПО ИРО РТ, канд. психол. наук

Р.И. Латыпова, доцент кафедры дошкольного и начального образо­вания ГАОУ ДПО ИРО РТ, канд. пед. наук

Г.Х. Манюрова, доцент кафедры дошкольного и начального образо­вания ГАОУ ДПО ИРО РТ, канд. пед. наук

Методические рекомендации для руководителей дошкольных образовательных организаций по реализации Федерального зако­на от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федера­ции» и федерального государственного образовательного стандар­та дошкольного образования / сост. С.Н. Башинова, Р.И. Латыпова, Г.Х. Манюрова. — Казань: ИРО РТ, 2014. — 27 с.

Методические рекомендации являются сопровождением содержания управленческой и психолого-педагогической деятельности дошкольной организации в условиях реализации федеральных государственных обра­зовательных стандартов дошкольного образования. Данные рекомендации помогут руководителям в разработке нормативно-правовой базы и основ­ной образовательной программы дошкольной организации.

© ГАОУ ДПО ИРО РТ, 2014

С 1 сентября 2013 года в Российской Федерации вступил в силу новый Федеральный закон №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», установив некоторые абсолютно новые правовые нормы в сфере образования. Это влечет за собой необ­ходимость приведениюя локальных нормативных актов образова­тельных организаций в соответствие с этим законом.

Алгоритм деятельности руководителя дошкольной образовательной организации по реализации ФЗ №273

«Об образовании в Российской Федерации»

1. Рассмотреть основные направления реализации ФЗ №273 «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон).

Изучить структуру, основные новеллы Федерального закона, общие вопросы построения системы образования в Российской Федерации, виды и уровни образования, типы образовательных организаций, формы получения образования и обучения, особен­ности правового статуса образовательных организаций, педагоги­ческих и научно-педагогических работников, обучающихся, об­щие вопросы государственного управления в сфере образования. Познакомится с материалами по сравнительному анализу Закона РФ от 10.07.1992 №3266-1 «Об образовании» и Федерального за­кона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Феде­рации».

2. Изучить компетенции, полномочия в сфере образования в соответствии с Федеральным законом (функции организаций, осу­ществляющих образовательную деятельность, и их учредителей).

3. Определить перечень локальных нормативных актов и си­стематизировать локальную нормативно-правовую базу образова­тельной организации в соответствии с Федеральным законом.

4. Определить порядок разработки, оформления и принятия локальных нормативных актов в образовательной организации с целью их приведения в соответствие с Федеральным законом (в том числе с принимаемыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актам регионального и федерального уровней).

Руководителю образовательной организации необходимо осу­ществить определенные организационные действия, в частности:

— ознакомится с технологией разработки локальных норма­тивных актов образовательной организации;

— внести изменения в устав образовательной организации и привести в соответствие с законодательством иные локальные нормативные акты, действующие на момент введения нового Фе­дерального закона;

— разработать новые локальные нормативные акты в соот­ветствии с Федеральным законом;

— внести изменения в трудовые договоры с работниками, пе­реоформить лицензии и свидетельства о государственной аккреди­тации;

— принять и утвердить измененные и новые локальные нор­мативные акты в соответствии с Федеральным законом.

5. Выстроить алгоритм мероприятий с участниками образо­вательных отношений по реализации Федерального закона.

Необходимо осуществить определенные организационные действия, в частности:

— проинформировать родителей (законных представителей), педагогических работников, обучающихся об основных нововве­дениях, предусмотренных Федеральным законом (проведение ро­дительских собраний, педсоветов и т.д.);

— провести процедуры обсуждения и согласования изменен­ных и новых локальных нормативных актов в соответствии с Фе­деральным законом.

6. Обратиться к информационным образовательным ресур­сам регионального и федерального уровней, посредством которых осуществляется консультирование управленческих работников си­стемы образования по вопросам реализации Федерального закона.

В качестве таких ресурсов могут быть использованы:

— информационный портал «Реализация нового Федерально­го закона «Об образовании в Российской Федерации» (http ://273-фз.рф);

— сайт «Образование России: новое правовое регулирова­ние» (http://об-образовании.рф/);

— сайт Министерства образования и науки РФ (http:// минобрнауки.рф/).

7. Познакомиться с методами и инструментами внутреннего и внешнего мониторинга локальной нормативной базы образова­тельной организации измененной, в соответствии с Федеральным законом.

Технология разработки локальных нормативных актов организации в соответствии с ФЗ №273 «Об образовании в Российской Федерации»

Локальный акт представляет собой основанный на нормах законодательства правовой документ (акт), принятый в установ­ленном порядке компетентным органом управления организации, регулирующий внутриорганизационные отношения. Основным предназначением локального акта является детализация, конкре­тизация, дополнение, иногда восполнение общей правовой нормы применительно к условиям конкретной образовательной органи­зации с учетом особенностей и специфики трудовых отношений, образовательного процесса и иных условий.

Локальный акт должен воплощать в себе следующие признаки:

1. Само понятие локальности говорит о том, что локальный акт регулирует отношения только внутри отдельной организации. «Образовательная организация принимает локальные норматив­ные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения в пределах своей компетенции в соответствии с зако­нодательством Российской Федерации в порядке, установленном ее уставом» (п. 1 ст. 30 ФЗ №273). Локальные акты не могут регу­лировать отношения, складывающиеся вне образовательной орга­низации.

2. Локальный акт разрабатывается с учетом законов и под­законных актов Российской Федерации, Республики Татарстан, а также правовых нормативных актов органов местного самоуправ­ления.

3. Локальный акт образовательной организации — это офи­циальный правовой акт, письменный документ, который должен иметь все необходимые реквизиты: (наименование, дата издания, регистрационный номер (по необходимости), подпись уполномо­ченного лица, виды согласования (по необходимости), печать об­разовательной организации (по необходимости).

4. Для разработки и принятия локального акта необходимо привлекать всех субъектов образовательных отношений. «При принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников образовательной организации, учиты­вается мнение советов обучающихся, советов родителей, предста­вительных органов обучающихся, а также в порядке и в случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством, представи­тельных органов работников (при наличии таких представитель­ных органов)» (п. 3 ст. 30 ФЗ №273). Разграничение полномочий между участниками образовательных отношений определяется Уставом.

Локальные акты образовательной организации издаются (принимаются) в разных формах (постановление, приказ, реше­ние, инструкция; положение, правила) и могут регламентировать самые разные стороны жизни, деятельности образовательной ор­ганизации.

Постановление — локальный нормативный или индивидуаль­ный правовой акт, содержащий решение коллегиального органа управления образовательной организации.

Приказ — локальный нормативный или индивидуальный (рас­порядительный) локальный акт, издаваемый руководителем для решения основных и оперативных задач, стоящих перед образова­тельной организацией. Например, приказ о приеме на работу, при­каз о зачислении воспитанников в образовательную организацию (индивидуальные локальные акты), приказы об утверждении пра­вил внутреннего распорядка дошкольной организации. Как пра­вило, приказами утверждаются и вводятся в действие локальные нормативные акты, принимаемые в виде положений, инструкций и правил.

Решение — локальный правовой акт, принимаемый общим собранием работников, родителей воспитанников для реализа­ции права на участие в управлении образовательной организаци­ей. Например, решение педагогического совета, решение общего собрания.

Положение — локальный нормативный акт, устанавливающий правовой статус органа управления образовательной организации, структурного подразделения образовательной организации или ос­новные правила (порядок, процедуру, регламент) реализации обра­зовательной организацией какого-либо из своих правомочий.

Инструкция — локальный нормативный акт, устанавлива­ющий порядок и способ осуществления, выполнения чего-либо. Инструкцией определяют правовой статус (права, обязанности, от­ветственность) работника по занимаемой должности, безопасные приемы работы, правила ведения делопроизводства. Для инструк­ции характерны императивные (повелительные, не допускающие выбора) нормативные предписания. Наиболее распространенные виды инструкций — должностные инструкции работников обра­зовательной организации, инструкции по охране труда и технике безопасности, инструкция по ведению делопроизводства.

Правила — локальный нормативный акт, регламентирующий организационные, дисциплинарные, хозяйственные и иные специ­альные стороны деятельности образовательной организации и ее работников, обучающихся и их законных представителей. Типич­ным примером этого вида локальных актов могут служить прави­ла внутреннего трудового распорядка, правила внутреннего распо­рядка обучающихся.

Система локальных актов образовательной организации пред­ставляет собой часть системы права, действующей в конкретной образовательной организации, в связи с этим она должна отвечать определенным общепринятым правовым принципам. Соблюдение данных принципов является важным условием функционирования локальной правовой системы образовательной организации.

Первый принцип — принцип законности. Локальные норма­тивные акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федера­ции, нормативным правовым актам федеральных органов испол­нительной власти, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, Республики Татарстан, актам органов местного самоуправления.

Существуют следующие принципы разрешения коллизий:

— приоритет акта, изданного органом (уровнем власти), к компетенции которого относится данный вопрос (принцип раз­граничения полномочий);

— приоритет акта, изданного позднее. Если есть расхожде­ние между нормативными правовыми актами, имеющими равную юридическую силу, то применяется акт, изданный позднее;

— приоритет специальной нормы перед общей нормой. Если расхождение имеется между общим и специальным актом в рам­ках одной отрасли законодательства и специальный акт не отменен изданным позднее общим актом, то применяется специальный акт.

Помимо соответствия законодательству, соблюдение законно­сти при локальном правотворчестве означает, что локальный нор­мативный правовой акт должен разрабатываться и приниматься в пределах компетенции образовательной организации правомочным органом управления в виде, соответствующем содержанию акта.

Второй принцип — обоснованность. Образовательная орга­низация должна разрабатывать только те локальные нормативные правовые акты, которые необходимы и (или) обязательны (приня­тие которых обязательно в соответствии с законодательством). ФЗ №273 «Об образовании в РФ» содержит указания на обязательное наличие некоторых локальных нормативных актов в каждой об­разовательной организации. В образовательной организации не­допустимо принимать и сохранять действие декларативных (нео­беспеченных ресурсами) и декоративных (скрывающих истинные отношения) актов и норм.

Следующий, третий, принцип локального правотворчества -демократизм. Локальный нормативный правовой акт дошкольной образовательной организации должен разрабатываться группой разработчиков, из числа представителей различных участников образовательных отношений, заинтересованных в его принятии, формироваться с учетом профессионализма и опыта кандидатов. Обсуждение проекта локального акта с участием возможно боль­шего числа лиц, интересы которых он может затронуть, позволит выявить «болевые точки» и «узкие места».

Локальные нормативные правовые акты, принимаемые в об­разовательной организации, должны отвечать принципу системности. Данный принцип требует, чтобы локальный нормативный акт был органически связан с другими локальными нормативны­ми актами образовательной организации, не дублировал норм уже имеющихся актов, не содержал пробелов и противоречий.

Таким образом, необходимо регулярно проводить анализ всех имеющихся в образовательной организации локальных норматив­ных актов, отменять (признавать утратившими силу) фактически недействующие локальные акты. При принятии новых локальных нормативных актов нужно не допускать их противоречия принятым ранее актам, а при возникновении таких противоречий — своевре­менно корректировать имеющиеся локальные нормативные акты.

Этапы разработки локальных нормативных актов

На первом этапе издания локальных нормативных актов вы­деляется стадия, которая связана с возникновением идеи локально­го акта, его общего замысла (концепции). Должны быть найдены аргументы, обосновывающие его издание (изменение). Для этого необходимо провести отбор, обобщение и анализ имеющейся ин­формации и, прежде всего, норм, установленных законом и подза­конными актами федерального, регионального и муниципального уровней. При разработке концепции локального акта необходимо спрогнозировать последствия его применения в образовательной организации, оценить возможные риски.

В условиях вступления в силу Закона «Об образовании в Рос­сийской Федерации» необходимость издания новых локальных правовых актов и внесения изменений в действующие определя­ется установленными в ст. 28 ФЗ №273 компетенциями образова­тельной организации, которые позволяют выделить следующие аспекты локального нормативного обеспечения на уровне образо­вательной организации:

— правовое оформление статуса образовательной организа­ции, формирование структуры организации и органов управления (разработка и утверждение программы развития, правил внутрен­него распорядка, трудового распорядка, прием воспитанников в образовательную организацию, проведение самообследования, обеспечение функционирования внутренней системы оценки качества образования, обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания воспитан­ников);

— правовое обеспечение образовательного процесса (процес­са обучения и воспитания или содержания образования, выбора учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам, разработка и утверждение образовательных программ) и его методического со­провождения;

— правовое обеспечение финансово-экономической деятель­ности, материально-технического снабжения (предоставление уч­редителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств, а также отчета о результатах самообследования);

— правовое обеспечение безопасных условий обучения, вос­питания и развития в образовательной организации (создание не­обходимых условий для охраны и укрепления здоровья воспитан­ников и работников образовательной организации);

— правовое оформление материально-технического обеспе­чения образовательной деятельности (материально -техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование поме­щений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными госу­дарственными образовательными стандартами);

— правовое обеспечение трудовых отношений (работа с ка­драми; прием на работу работников, заключение с ними и растор­жение трудовых договоров, установление штатного расписания, если иное не установлено нормативными правовыми актами Рос­сийской Федерации; распределение должностных обязанностей, создание условий и организация дополнительного профессиональ­ного образования работников);

— правовое обеспечение делопроизводства (документально­го сопровождения);

— правовое регулирование социального взаимодействия (со­действие деятельности общественных организаций, родителей (законных представителей) воспитанников, осуществляемой в об­разовательной организации и не запрещенной законодательством Российской Федерации; обеспечение создания и ведения офици­ального сайта образовательной организации в сети Интернет).

Для руководителя образовательной организации важно по­нимать, в каких локальных актах находит отражение исполнение компетенций образовательной организации.

Перечень необходимых локальных нормативных актов образовательной организации

1. Устав образовательной организации

2. Штатное расписание

3. Правила внутреннего трудового распорядка

4. Программа развития образовательной организации

5. Основная образовательная программа дошкольной организации

6. Должностные инструкции работников

7. Инструкции по охране труда и технике безопасности

8. План финансово-хозяйственной деятельности или бюд­жетная смета

9. Положение об оплате труда работников образовательной организации

10. Положения об органах государственно-общественного управления и самоуправления

11. Положение о комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений

12. Положение о порядке формирования публичного отчета

13. Положения о структурных подразделениях

14. Положение о приеме в образовательную организацию

15. Положение о системе внутренней системы оценки каче­ства образования

16. Положение об организации и проведении аттестации пе­дагогов на соответствие занимаемой должности

17. Годовой план работы организации на учебный год

18. Сетка занятий

19. Номенклатура дел образовательной организации

20. Порядок оказания платных услуг в образовательной орга­низации

Иные документы образовательной организации

1. Договор с учредителем (учредителями)

2. Договор образовательной организации с родителями (за­конными представителями)

3. Трудовой договор с работником образовательной организа­ции

4. Коллективный договор

Следующий этап издания локальных нормативных актов -подготовка проекта локального нормативного акта, когда определя­ется структура и создается текст документа. Структура локального нормативного акта должна соответствовать концепции (общему замыслу), а также обеспечивать достижение цели и решение задач издаваемого документа.

Проекты локальных нормативных актов, регулирующих отно­шения участников образовательных отношений (таких, как Прави­ла внутреннего трудового распорядка) могут содержать преамбулу, в которой излагаются цели и причины издания локального нор­мативного акта, его значение для образовательной организации. Руководителю образовательной организации необходимо учиты­вать, что преамбула не должна содержать позиции, устанавлива­ющие конкретные нормы, для этого отводится отдельный раздел в проекте, где излагаются нормы, регламентирующие деятельность участников образовательных отношений в образовательной орга­низации.

В начале текста локального нормативного акта после пре­амбулы может быть определен перечень и толкование основных понятий и терминов, используемых в тексте проекта. Чаще всего определение содержания основных понятий и терминов использу­ется только в тех случаях, когда они не определены в действующем законодательстве.

Структура и содержание локального нормативного акта про­ектируются в следующей последовательности:

1. Общие положения (определяется предмет, основные прин­ципы правового регулирования, указывается на соответствие по­ложений проекта действующему законодательству, уставу обра­зовательной организации и др.). В локальном нормативном акте, издаваемом на основании или в развитие закона или подзаконного нормативного акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, должны быть указаны пункт (статья) и официальные реквизиты акта, послужившего основанием для из­дания акта образовательной организации.

2. Определение используемых в проекте понятий и терминов.

3. Основная часть. Содержит изложение конкретных право­вых нормативов по регулируемому вопросу. Содержание правовых норм должно быть логически последовательным и содержательно определенным, не допускающим различного понимания и толко­вания.

4. Определение санкций за нарушение установленных норм (если это входит в компетенцию образовательной организации).

5. Порядок вступления акта в силу и способ опубликования (доведение до сведения заинтересованных лиц).

После разработки проекта локального нормативного акта он должен быть обязательно обсужден среди тех категорий участни­ков образовательных отношений, чьи интересы он затрагивает. Формы представления документов для обсуждения могут быть различными, например, размещение проекта локального акта на информационном стенде в месте, доступном для всеобщего обо­зрения, размещение проекта локального нормативного акта на сайте образовательной организации, направление проекта заинте­ресованным лицам, проведение соответствующего собрания с кол­лективным обсуждением проекта локального акта и т.д.

Обязательной процедурой может быть согласование проекта локального акта с органами власти и лицами, не участвующими в его разработке, но имеющими к разработанному проекту самое непосредственное отношение (например, органы, в ведении кото­рых находятся финансы, имущество и т.д.). В случае согласования проекта локального акта на нем проставляется виза «согласовано».

В отдельных случаях должно быть в обязательном порядке учтено мотивированное мнение органа, представляющего работни­ков образовательной организации (обычно это выборный профсо­юзный орган). В частности, это мнение учитывается при принятии локального акта, содержащего нормы трудового права. Трудовой кодекс РФ предусматривает принятие отдельных локальных нор­мативных актов с учетом мнения представительного органа работников (выборного органа первичной профсоюзной организации). Локальные нормативные акты, принятые без согласования с этим органом, не подлежат применению (ч. 4 ст. 8 ТК РФ).

Порядок учета мнения представительного органа работников (профсоюза) установлен ст. 372 ТК РФ и заключается в следую­щем.

В предусмотренных Трудовым кодексом РФ случаях работо­датель до утверждения локального нормативного акта направляет его проект и обоснование по нему в представительный орган ра­ботников (профсоюз). Этот орган должен в срок не позднее пяти рабочих дней с момента получения документов направить работо­дателю свое мотивированное мнение в письменной форме.

Если представительный орган работника (профсоюз) не со­гласен с проектом локального нормативного акта или хочет внести предложения по его улучшению, работодатель обязан в течение трех дней после получения мотивированного мнения провести до­полнительные консультации с представительным органом работ­ника (профсоюзом).

Все разногласия оформляются протоколом. Только после это­го работодатель вправе принять локальный нормативный акт. Вме­сте с тем представительный орган работника (профсоюз) может обжаловать его в государственную инспекцию труда или в суд либо начать процедуру коллективного трудового спора. В ходе процеду­ры согласования проект акта может быть снова переработан.

Большинство локальных нормативных правовых актов обра­зовательная организация принимает самостоятельно. Она прини­мает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулиру­ющие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации, в по­рядке, установленном ее уставом (ст. 30 Закона «Об образовании в Российской Федерации» №273-ФЗ). Процедура принятия опреде­ляется в уставе образовательного учреждения, но сам устав, при­нятый (одобренный), например, конференцией образовательно­го учреждения, утверждается ее учредителем. Принятый и (или) утвержденный акт должен содержать все необходимые реквизиты (подпись полномочного лица, дату и регистрационный номер и т.д.) в соответствии с правилами делопроизводства.

Локальный нормативный акт вступает в силу со дня его при­нятия работодателем или со дня, указанного в этом документе (ст. 12 ТК РФ).

Комментарий к статье 30

Понятие «локальный нормативный акт» встречалось еще в Законе РФ «Об образовании», однако только в комментируемом Законе впервые локальным актам посвящена отдельная статья, в которой объединены нормативные положения о предмете локального нормотворчества, процедуре принятия локальных актов, особенностях правового регулирования отношений в сфере образования с помощью локальных актов.

Локальный нормативный акт определяется законодателем (ч. 1 комментируемой статьи) как акт, который:

— принимается образовательной организацией в пределах своей компетенции и в порядке, установленном ее уставом;

— содержит нормы, регулирующие образовательные отношения в рамках данной образовательной организации.

Из самого названия «локальный акт» следует, что действие такого акта ограничивается пределами принявшей его образовательной организации. Нормами локального акта не могут регулироваться отношения, возникающие вне принявшей этот акт образовательной организации.

В то же время предписания локального акта имеют обязательный характер для всех участников образовательных отношений, которые регулируются нормами данного локального акта. На это указывают, в частности, отдельные положения комментируемого Закона. Так, например, в ч. 1 ст. 43 содержится норма, в соответствии с которой обучающиеся обязаны выполнять требования локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. Обязательный характер норм локальных актов подтверждается установлением ответственности за их неисполнение или нарушение (в соответствии с ч. 4 ст. 43 к обучающимся в этом случае могут быть применены меры дисциплинарного взыскания — замечание, выговор, отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность). Обязанность родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся соблюдать требования локальных нормативных актов, которые устанавливают режим занятий обучающихся, порядок регламентации образовательных отношений между образовательной организацией и обучающимися и их родителями (законными представителями), оформления возникновения, приостановления и прекращения этих отношений, установлена в ч. 4 ст. 44 комментируемого Закона.

Локальный акт представляет собой официальный правовой документ, который издается в письменной форме и содержит необходимые реквизиты (наименование, дату издания, порядковый (регистрационный) номер, подпись уполномоченного должностного лица, печать образовательной организации и др.). Общеобязательные требования к оформлению локальных актов на данный момент отсутствуют. Требования, установленные ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» <371>, носят рекомендательный характер.

<371> Постановление Госстандарта России от 3 марта 2003 г. N 65-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Место локальных нормативных актов в механизме правового регулирования отношений в сфере образования определяется положениями законодательства, в соответствии с которыми они должны, во-первых, соответствовать законодательству Российской Федерации (ч. 1 комментируемой статьи), а во-вторых, уставу образовательной организации (ч. 1 комментируемой статьи, п. 5 ст. 52 Гражданского кодекса РФ и др.).

В обобщенном виде соответствующее положение нашло свое отражение в ч. 1 ст. 28 комментируемого Закона, в которой закреплена автономия образовательной организация, предполагающая среди прочего самостоятельность образовательной организации в разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом об образовании, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом данной образовательной организации.

Предмет локального нормотворчества определяется как Федеральным законом об образовании, так и в уставе самой образовательной организации.

В ч. 1 комментируемой статьи устанавливается, что образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, устанавливая:

— правила приема обучающихся;

— режим занятий обучающихся;

— формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;

— порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся;

— порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями несовершеннолетних обучающихся.

Отсылка к локальным нормативным актам присутствует и в других статьях Федерального закона об образовании в связи с:

— установлением порядка получения образования на иностранном языке (ч. 5 ст. 14);

— определением языка или языков образования (ч. 6 ст. 14);

— созданием в структуре образовательной организации различных структурных подразделений (ч. 2 ст. 27);

— установлением порядка обучения по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренного обучения (ч. 1 ст. 34);

— установлением порядка участия обучающихся в формировании содержания своего профессионального образования (ч. 1 ст. 34);

— установлением порядка пользования обучающимися лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации (ч. 1 ст. 34);

— установлением порядка реализации права обучающихся на посещение по своему выбору мероприятий, которые не предусмотрены учебным планом (ч. 4 ст. 34);

— определением размера материальной поддержки обучающимся и установлением порядка ее выплаты (ч. 15 ст. 36);

— установлением требований к одежде обучающихся (ее общему виду, цвету, фасону, знакам отличия) и правилам ее ношения (ч. 1 ст. 38);

— установлением порядка предоставления обучающимся жилых помещений в общежитиях (ч. 2 ст. 39);

— определением размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в общежитии для обучающихся (ч. 4 ст. 39);

— установлением порядка создания комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, организации ее работы, принятия комиссией решений и их исполнения (ч. 6 ст. 45);

— установлением порядка реализации педагогическими работниками права на бесплатное пользование образовательными, методическими и научными услугами организации, осуществляющей образовательную деятельность (ч. 3 ст. 47);

— установлением порядка доступа педагогических работников к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности (ч. 3 ст. 47);

— установлением соотношения учебной (преподавательской) и другой педагогической работы в пределах рабочей недели или учебного года (ч. 6 ст. 47);

— установлением режима рабочего времени и времени отдыха педагогических работников (ч. 7 ст. 47);

— установлением прав, обязанностей и ответственности работников образовательных организаций, занимающих должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции (ч. 3 ст. 52);

— определением оснований и порядка снижения стоимости платных образовательных услуг (ч. 5 ст. 54).

— определением условий приема на обучение по дополнительным образовательным программам (ч. 5 ст. 55);

— определением порядка и условий восстановления в организации, осуществляющей образовательную деятельность, обучающегося, отчисленного по инициативе этой организации (ч. 2 ст. 62).

В уставах образовательных организаций локальным нормативным актам могут посвящаться отдельные статьи или даже отдельные разделы. В них, как правило, определяются виды таких актов, порядок их принятия и отмены, внесения в них изменений и дополнений, действия локальных актов в порядке юридических переживаний и т.д.

Например, в уставе Санкт-Петербургского государственного университета <372> локальным актам, регламентирующим деятельность СПбГУ, посвящен раздел XI, включающий два пункта — 138 и 139. В п. 138 определена система локальных актов:

<372> Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1241 «Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургский государственный университет» // СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 605.

а) коллективные договоры и соглашения, заключенные в соответствии с трудовым законодательством РФ;

б) приказы и распоряжения ректора СПбГУ;

в) приказы и распоряжения проректоров, руководителей филиалов и представительств СПбГУ, иных уполномоченных ректором должностных лиц СПбГУ.

В п. 139 установлены особенности действия локальных актов, принятых до вступления в силу действующего устава СПбГУ: изменяются или отменяются должностными лицами или органами управления СПбГУ в соответствии с их полномочиями, предусмотренными действующим уставом; впредь до их изменения или отмены действуют в части, не противоречащей настоящему уставу.

В уставе НИУ «Высшая школа экономики» <373> также выделен отдельный раздел, посвященный локальным актам, содержащий единственный пункт (п. 151), в котором приведен открытый список видов локальных нормативных актов, которыми регламентируется деятельность университета: приказы, распоряжения, протокольные решения, положения, правила, регламенты, инструкции и иные документы.

<373> Постановление Правительства РФ от 28 февраля 2009 г. N 184 «Об утверждении устава государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Государственный университет — Высшая школа экономики» // СЗ РФ. 2009. N 10. 1230.

В ч. 3 комментируемой статьи установлена важная особенность процедуры принятия локальных актов, которая соответствует принципу демократизма и обеспечивает локальным актам, наряду с легальностью, еще и их легитимность. Если проект локального нормативного акта затрагивает права обучающихся и работников образовательной организации, то в этом случае в ходе их обсуждения и принятия учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, а также представительных органов работников.

Порядок принятия локальных нормативных актов должен быть урегулирован в уставе образовательной организации на основании п. 1 ст. 30 комментируемого Закона. Процедура принятия локальных нормативны актов определяется образовательной организацией самостоятельно, за исключением случаев, когда законодательством предусмотрены определенные требования к порядку принятия отдельных локальных нормативных актов.

В уставе должна быть прописана процедура учета мнения указанных выше советов, в частности, порядок и сроки направления проектов соответствующих локальных нормативных актов, а также получения соответствующих мотивированных мнений. Кроме того, возможно предусмотреть проведение дополнительных согласительных процедур при отрицательном мнении советов.

Случаи, когда локальные акты принимаются с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, или представительных органов работников, определены в федеральных законах, а также установлены в уставе образовательной организации.

В Федеральном законе об образовании установлены следующие случаи принятия локальных актов с учетом мнения упомянутых советов или представительных органов:

— материальная поддержка обучающимся выплачивается в размерах и в порядке, которые определяются локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся (ч. 15 ст. 36);

— требования к одежде обучающихся и правила ее ношения устанавливаются локальным нормативным актом организации, осуществляющей образовательную деятельность, который принимается с учетом мнения совета обучающихся, совета родителей, а также представительного органа работников этой организации и (или) обучающихся в ней (ч. 1 ст. 38);

— размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в общежитии для обучающихся определяется локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (ч. 4 ст. 39);

— порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом, который принимается с учетом мнения советов обучающихся, советов родителей, а также представительных органов работников этой организации и (или) обучающихся в ней (ч. 6 ст. 45).

Порядок учета мнения представительного органа работников образовательной организации (при его наличии) установлен в трудовом законодательстве. В ст. 372 Трудового кодекса РФ определен порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов.

Вопросы о привлечении к ответственности за нарушение порядка принятия локальных нормативных актов, предусматривающих учет мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся и представительных органов работников (при их наличии), до сих пор остаются не урегулированными. Упоминание о такой ответственности содержится, например, в письме Минобрнауки России от 15 июля 2014 г. N ДЛ-208/09 «О выселении из студенческих общежитий в летний период» <374>. В нем Минобрнауки России отмечает, что решение о предоставлении жилого помещения, в том числе в каникулярное время, определяется договором найма и локальными нормативными актами, при принятии которых необходим учет мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся. В случае выявления фактов нарушения прав обучающихся при предоставлении жилого помещения в студенческом общежитии, а также отсутствия учета мнения обучающихся руководители образовательных организаций «будут нести персональную ответственность».

<374> Официальные документы в образовании. 2014. Август. N 22.

В ч. 4 комментируемой статьи определены неблагоприятные юридические последствия, которые наступают в случае нарушения законодательных норм, устанавливающих понятие локальных актов и процедуру их принятия.

Локальный нормативный акт принимается образовательной организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации и не может ухудшать положение участников образовательных правоотношений, снижать планку их социальной и юридической защиты по сравнению с тем, как эти отношения урегулированы законодательством об образовании или трудовым законодательством. Если же в локальном нормативном акте содержится норма, ухудшающая положение обучающихся или работников образовательной организации, то такая норма не применяется и подлежит отмене образовательной организацией.

Такие же неблагоприятные последствия предусмотрены в случае, если локальные акты были приняты образовательной организацией с нарушением процедур, установленных законодательством об образовании для принятия локальных нормативных актов.

Положения ч. 4 ст. 30 комментируемого Закона не раз становились предметом разъяснений Минобрнауки России и Рособрнадзора. Так, например, в письме Рособрнадзора от 10 октября 2013 г. N 03-116 «По вопросу резкого увеличения стоимости платы за проживание в студенческих общежитиях» <375>, направленном в связи с многочисленными обращениями граждан по вопросу резкого увеличения стоимости платы за проживание в студенческих общежитиях, Рособрнадзор обращает внимание на тот факт, что отдельными образовательными организациями, без учета мнения советов обучающихся и представительных органов обучающихся, плата за общежитие была повышена до 3000 — 4500 рублей в месяц, а в ряде случаев — до 5000 — 6000 рублей в месяц. Напоминая, что в соответствии с ч. 4 ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством, положением либо принятые с нарушением установленного порядка, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией, Рособрнадзор предлагает образовательным организациям незамедлительно привести локальные акты, регламентирующие размер платы за общежитие, в соответствие с требованиями Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

<375> Вестник образования России. 2013. Ноябрь. N 21.

Автор — Козырин А.Н., проф., д.ю.н.
По состоянию на 01 августа 2016 года

Правилаоформления документов, принятые вделопроизводстве, исходят из того, чтодокумент состоит из отдельных элементов– реквизитов. Перечень 30 реквизитоворганизационно-распорядительныхдокументов закреплен в ГОСТ Р 6.30-2003.

Какуже отмечалось, вправилах юридической техники подреквизитами правового акта понимаютсяэлементы правового акта, не входящие вего содержательную часть и не содержащиерегулятивных положений, предназначенныедля отражения юридических свойств иидентификации правового акта.Согласно правилам юридической техникиреквизиты отражают важнейшие юридическиесвойства правового акта, связанные сего статусом и принятием. Основноеидентифицирующее значение для правовогоакта имеют заголовок, дата принятия иномер акта.Например, вид правового акта позволяетсудить о юридической силе правовогоакта, а дата его принятия дает возможностьустановить приоритет между двумяправовыми актами одного вида.

Составреквизитов правовых актов различаетсяв зависимости от вида правового акта.Вместе с тем можно установить реквизиты,обязательные для правовых актов любыхвидов. В этой связи правила юридическойтехники могут содержать:единый переченьреквизитов, обязательных для всех видовправовых актов, издаваемых органамиуправления определенного уровня;отдельные перечни реквизитов дляправовых актов определенного вида.

Например,единый перечень реквизитов для правовыхактов, издаваемых федеральными органамиисполнительной власти, приводится вПравилах подготовки нормативных правовыхактов федеральных органов исполнительнойвласти и их государственной регистрации:

наименованиеоргана (органов), издавшего акт;

наименованиевида акта и его название;

датаподписания (утверждения) акта и егономер;

наименованиедолжности и фамилия лица, подписавшегоакт.

Взаконах субъектов РФ также устанавливаютсяперечни реквизитов, единые для всехправовых актов этого уровня. Однако ив этом вопросе в региональных законахнет единообразия. Например, в ЗаконеЯрославской области от 07.03.2001 № 16-З «Оправовых актах Ярославской области»(в ред. от 07.10.2008) установлено, что правовыеакты Ярославской области имеют следующиереквизиты:

наименование(вид и название) правового акта;

наименованиеоргана, принявшего акт;

датаподписания правового акта и его номер;

должностьи фамилия лица, уполномоченногоподписывать соответствующий правовойакт.

Понятие правотворчества , его соотношение с нормотворчеством, законотворчеством. Виды правотворчества.

Актуальностьпроблемы правотворчества определяетсятем, что она дает жизнь праву, формируети оформляет его. Правотворчество являетсяотражением социального нормативногорегулирования в правовой сфере.

Государствоосуществляет свои функции в различныхправовых формах. Важнейшей из них, нарядус правоприменительной, учредительнойи контрольно-надзорной деятельностью,является правотворчество, в ходе которогоразносторонние интересы обществаотдельных его социальных слоев имногочисленных индивидов приводятсяк общему знаменателю, а также находятсвое воплощение в общеобязательныхправилах поведения. Правотворчество(в узком смысле) представляет собойдеятельность компетентных органовгосударства, должностных лиц, специальноуполномоченных общественных организаций,трудовых коллективов или всего населенияпо установлению, изменению, отмене исистематизации юридических норм. Вшироком, данное понятие охватываетдеятельность по познанию потребностейв нормативном регулировании тех илииных общественных отношений. Правотворчествоявляется завершающей стадией болееширокого процесса – процессаправообразования. Иногда в наукеиспользуют термин «нормотворчество»,однако ряд авторов указывает на то, чтотермин «нормотворчество» относится кустановлению не только норм права, нои других социальных норм. Характер техправовых идей, которые в конечном итогефиксируются в нормативно-правовых актахданного государства, определяетсямножеством факторов: состояниемэкономики, уровнем развитости гражданскогообщества, типом государственного режима,общей направленностью социально-политическогоразвития государства, его международнымположением. Формирование права зависиттакже от особенностей национальногоменталитета, от существующих в обществеобычаев и традиций, от умения различныхполитических сил идти на компромиссы.Задача правотворческих органов – какможно более полно учесть при изданиисоответствующих актов все вышеперечисленныефакторы с тем, чтобы придатьформально-определенный, общеобязательныйхарактер наиболее оптимальным дляданных условий моделям поведения.

Главноеназначение правотворчества – выработкаи принятие новых правовых норм. Другиепроявления правотворчества (изменение,отмена и систематизация) имеют относительновспомогательное значение для формированиясистемы права.

Соответственновыделяются и функции правотворчества:

а)выработка и принятие новых юридическихнорм;

б)изменение или дополнение действующихнорм права;

в)отмена устаревших;

г)систематизация или упорядочениедействующего нормативно-правовогоматериала.

Видыправотворчества

24.Делениеправотворчества на виды может проводитьсяпо различным основаниям. Так, в зависимостиот субъектов издания нормативно-правовыхактов различают правотворчество:

а)государственных органов;

б)общественных организаций;

в)трудовых коллективов;

г)всего народа (взрослого населениястраны) в ходе референдума.

Наиболеераспространенным видом правотворчестваявляется принятие нормативных актоворганами государства и уполномоченнымина то должностными лицами. Это объясняетсянеобходимостью профессиональногоподхода к формулированию общеобязательныхправил поведения, наиболее полногоучета всех факторов, влияющих наэффективность их последующей реализации,обеспечение внутренней согласованностии непротиворечивости системызаконодательства. Особенно велика рольгосударства в издании нормативно-правовыхактов во времена значительныхсоциально-политических и экономическихпреобразований. Только глубокий анализпроисходящих в обществе процессов можетпозволить принять законы «опережающего»характера в обеспечении проводимыхреформ.

ВУкраине правом принятия нормативно-правовыхактов обладают: Верховная Рада Украиныкак единственный орган законодательнойвласти (ст. 75 Конституции Украины),Верховный Совет Автономной РеспубликиКрым как представительный орган крымскойавтономии (ст. 136 Конституции Украины),Президент и Кабинет Министров Украины,Совет Министров Автономной РеспубликиКрым, министерства, ведомства,государственные комитеты, местныегосударственные администрации.

Кчислу субъектов правотворчества можноотнести также органы местногосамоуправления, а также администрациипредприятий и учреждений (локальноеправотворчество).

Полномочияна издание нормативных актов каждогооргана определяются КонституциейУкраины и иными законами в зависимостиот места, занимаемого каждым из них всистеме органов государства.

Правотворческаядеятельность общественных (корпоративных)организаций, как правило, исключаетсамостоятельное принятие этимиорганизациями норм права.

Государствоможет санкционировать акты, принятыеэтими организациями, предварительноразрешить издание соответствующегоакта либо принять их совместно. Например,могут заключаться соглашения междуотраслевыми профсоюзами и работодателями,регулирующие трудовые социально-экономическиеи профессиональные отношения.

Трудовыеколлективы наряду с коллективнымдоговором (локальный нормативный акт),заключенным с администрацией предприятия,имеют право на заключение разного родасоглашений – правовых актов, содержащихобязательство по установлению условий,оплаты труда и т.д.

Непосредственноеучастие народа в правотворчестве –референдум – в последнее время получаетвсе большее распространение (ст. 69-74Конституции Украины). В данном случаенарод как источник власти реализуетсвое право на непосредственное участиев решении важнейших вопросов государственнойи общественной жизни путем принятиязаконов. Решения, принятые всеукраинскимреферендумом, обладают высшей юридическойсилой и не нуждаются в каком-либоутверждении.

Взависимости от характера участиягосударства в правотворчестве различают:

а)непосредственную правоустановительнуюдеятельность соответствующихгосударственных органов;

б)делегирование правотворческих полномочийнегосударственным формированиям;

в)санкционирование государством норм,сложившихся в обществе или выработанныхопределенными организациями.

Добавить комментарий