Муниципально частного партнерства

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

ТЕРРИТОРИЙ

Гладун

Татьяна Николаевна

Кандидат экономических наук, заведующий кафедрой экономики и финансов Балаковского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ e-mail: gladun.t.v@mail.ru

Tatiana Nikolaevna Gladun

УДК 338(-21)

Муниципально-частное партнерство как инструмент социально-экономического развития муниципальных образований

Public-Private Partnerships at Municipal Level as a Tool of Socio-Economic Development of Municipalities

В статье рассматривается сущность понятия «муниципально-частное партнерство (МЧП)», сферы его оптимального развития; принципы муниципально-частного партнерства и его формы; преимущества реализации МЧП-проектов для муниципального образования и частного бизнеса.

Ключевые слова и словосочетания: муниципальное образование, частный бизнес, муниципальная поддержка, партнерство, МЧП-проекты, органы местного самоуправления.

На наш взгляд, на сегодняшний день важнейшей материальной предпосылкой экономического роста и повышения благосостояния населения является эффективно функционирующая инфраструктура муниципальных образований. Механизмом, обеспечивающим эффективность развития муниципальных образований, является муниципально-частное партнерство.

Реализация такого механизма на различных уровнях государственного и муниципального управления имеет особенности. Например, на уровне государственного управления субъектами данных отношений выступают государство в лице органов государственного управления и частный бизнес. В данном случае население играет роль потребителя конечных продуктов и услуг, созданных в ходе реализации государственно-частного партнерства.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В муниципально-частном партнерстве субъектами МЧП могут выступать: местные органы власти, частный бизнес и население. Отсюда видим, что в отличие от ГЧП в МЧП население играет роль не только потребителя, но и активного участника.

Таким образом, на уровне местного самоуправления эффективное социально-экономическое развитие возможно только при условии объединения усилий органов местного самоуправления, населения и частного бизнеса как равноправных партнеров. Именно этим и объясняется актуальность использования муниципально-частного партнерства в настоящее время.

Минэкономразвития России подготовило законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах РФ и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». Данный законопроект направлен на привлечение в экономику регионов и муниципальных образований частных инвестиций на основе государственно-частного партнерства.

Эта инициатива имеет огромное значение и для Саратовской области, поскольку инвестиции в инфраструктуру сегодня — один из главных приоритетов экономики нашего региона. Для того чтобы обеспечить рост производства, бытовых услуг, торговли, а в конечном счете, и нормальную жизнь населения, необходимо развитие и модернизация автомобильных и железных дорог, аэропортов, речных пристаней, комплекса коммунальной и социальной инфраструктуры.

В настоящее время государственный бюджет и бюджеты муниципальных образований не могут и не должны брать на себя финансирование всех проектов в полном объеме. В этой связи необходимо использовать новые подходы, один из которых — государственно-частное (или муниципально-частное) партнерство. Данное партнерство необходимо, так как денег у частного капитала гораздо больше, чем в бюджете. Сегодня привлечение органов местного самоуправления к государственно-частному партнерству — уже осознанная на федеральном уровне необходимость.

Данный законопроект снимет часть барьеров, которые мешали созданию ГЧП-проектов в регионах.

Государственно-частное партнерство — эффективный и актуальный для Саратовской области инструмент развития экономики и привлечения инвестиций. В нашем регионе ГЧП особенно актуально в связи с необходимостью обеспечения устойчивой модернизации транспортного комплекса, инфраструктуры социального обслуживания населения в городах и на селе.

Муниципально-частное партнерство — это взаимовыгодное сотрудничество органов местного самоуправления с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, объединениями юридических лиц, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Участие в муниципально-частных партнерствах осуществляется в целях создания (строительства, реконструкции) и (или) эксплуатации объектов соглашения, к которым можно отнести следующие основные направления:

1.Транспорт общего пользования и транспортная инфраструктура.

2.Система жилищно-коммунального хозяйства, включая объекты газо-, тепло- и энергоснабжения, водоснабжения и водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, а также объекты обеспечения функционирования и благоустройства жилого и нежилого фонда на территории муниципалитета.

3.Объекты энергоснабжения, включая энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения энергии.

4.Объекты связи и телекоммуникаций муниципальной собственности.

5.Объекты, используемые в системе муниципального здравоохранения для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности.

6.Объекты образования, воспитания, культуры и иные объекты социально-культурного и социально-бытового обслуживания.

7.Объекты, используемые для осуществления спорта и туризма .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Муниципально-частное партнерство основывается на следующих принципах:

-законности;

-добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон муниципально-частного партнерства;

-равноправия сторон муниципально-частного партнерства;

-договорной основы взаимоотношений сторон муниципально-частного партнерства;

-разделения ответственности, рисков и выгоды между сторонами муниципально-частного партнерства;

-кооперации материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических ресурсов;

-гласности и прозрачности отношений сторон муниципально-частного партнерства.

Формами муниципально-частного партнерства могут являться:

-вовлечение в инвестиционный процесс имущества, находящегося в собственности муниципального

Socio-Economic Development of the Areas

образования;

-реализация инвестиционных проектов, в том числе инвестиционных проектов местного значения;

-реализация инновационных проектов;

-арендные отношения;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

-концессионные соглашения;

— соглашения о сотрудничестве и взаимодействии в сфере социально-экономического развития муниципального образования.

Формами муниципальной поддержки, оказываемой частным партнерам в целях развития муниципально-частного партнерства в местном сообществе, являются:

1)предоставление налоговых льгот в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципального образования;

2)предоставление льгот по аренде имущества, являющегося собственностью муниципалитета;

3)субсидирование за счет средств бюджета муниципального образования части процентной ставки за пользование кредитом;

4)предоставление инвестиций в уставный капитал;

5)информационная и консультационная поддержка .

Проблемы экономического развития стоят сейчас перед каждым муниципальным образованием. Привлечение частных инвестиций в реализацию инфраструктурных инвестиционных проектов является одной из форм инициализации экономических импульсов экономического развития муниципальных образований.

Проекты муниципально-частного партнерства (МЧП-проекты) являются одной из форм развития государственно-частного партнерства с иерархическим разделением уровня ответственности, рисков по реализации проектов и экономических выгод, которые могут быть получены при реализации проектов муниципально-частного партнерства.

Разграничивая государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство, следует определить, что для ГЧП характерно использование инструментов софинансирования по уровням бюджета федерального значения и бюджетов субъектов Федерации, для МЧП — софинансирование исключительно из бюджетов муниципальных образований. Одновременно с этим выбор форм соглашений по реализации МЧП-проектов будет определять уровень риска и уровень ожидаемого дохода, находящихся в прямой зависимости.

МЧП-проекты способны обеспечить на длительную перспективу стабильный экономический рост муниципальных образований через увеличение показателей занятости населения, развития торговли, увеличение спроса на бытовые услуги и т. п.

Грамотное и эффективное управление МЧП-проектами, несомненно, позволит реализовать те преимущества, которые имеются у муниципальных образований. Комплекс преимуществ реализации МЧП-проектов можно разделить на два уровня и представить следующим образом :

1.Для муниципального образования:

-положительный социально-экономический эффект и пополнение бюджета (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта);

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

-привлечение частного капитала для строительства объектов общественной инфраструктуры;

-перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов;

-оплата услуг, предоставляемых частным сектором, с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству;

-привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом);

-отсутствие бюджетных расходов на эксплуатацию объекта.

2.Для частного бизнеса:

-содействие органов местной власти в реализации проекта (административное и политическое);

-разделение рисков частных инвесторов с органами местного самоуправления;

-гарантии со стороны местной администрации минимальной доходности объекта, а также возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации;

-возврата муниципалитетом средств (частичного или полного) при неудачной реализации проекта;

-возможность долгового финансирования;

-сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной или управляющей компании.

Однако наличие преимуществ от использования модели МЧП-проектов ничуть не исключает риски, с

которыми сталкиваются как муниципальные органы власти, так и частный бизнес. На сегодняшний день важнейшее препятствие на пути развития практики МЧП-проектов в сфере инфраструктуры — это неспособность муниципальных органов власти, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов. Другое основное препятствие для развития МЧП-практики — отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих МЧП-инструментарием и вкладывающих средства в инфраструктурные проекты. Кроме этих препятствий, можно выделить: отсутствие подготовленных инфраструктурных проектов, ограничения в долгосрочных кредитах на финансовом рынке, несовершенство законодательной базы, отсутствие возможности предоставления бюджетных гарантий (поступления платежей инвестору), проблема обеспеченности местных бюджетов (нехватка средств для проектов), дефицит компетентных кадров, конфликт полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления (обособленность муниципальных органов управления). В качестве важной проблемы можно отметить отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики МЧП в отдельных сферах.

Учитывая вышеизложенное, в качестве рекомендаций можно выделить следующие направления развития МЧП-проектов:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1.Необходимо совершенствование законодательной базы и расширение правоприменительной практики. Развитие региональной законодательной базы.

2.Создать единый государственный орган по вопросам муниципально-частного партнерства и выработать единую концепцию развития МЧП в России.

3.Создать организационную структуру по инициированию и управлению проектами МЧП — «центр -компетенция».

4.Провести информационную и образовательную работу в рамках продвижения муниципально-частного партнерства. Решить кадровые проблемы.

Таким образом, успешная реализация проектов в сфере муниципально-частного партнерства на местном уровне будет способствовать укреплению доверия между органами местного самоуправления и бизнесом. А это очень важный момент, так как это доверие является фундаментом не только модернизации нашей экономики, но и создания точек эффективного инновационного и высокотехнологического роста и развития территорий, формирования центров достойной и благополучной жизни населения.

Библиографический список:

1.Носков С. Ю. Государственно-частное партнерство в системе муниципального хозяйства Европы // Федерализм: региональное и местное самоуправление. 2010. — № 2. — С. 99-101.

2.Любинин Д. С. Партнерство государства и бизнеса: о необходимости, сущности и формах // Российский экономический журнал. 2007. — № 9. — С.48-49.

3.Шевченко Е. А. Механизм партнерства местной власти и бизнеса при реализации промышленной политики // Современные направления теоретических и прикладных исследований 2011 : сб. науч. тр. Одесса, 2010. — Т. 28. № 1. — С. 6-7.

4.Шевченко Е. А. Муниципально-частное партнерство как механизм обеспечения экономического развития муниципальных образований // Вестник АПК Ставрополья. 2012. — №4(8). — С.96-98.

3.7. СОСТАВ УЧАСТНИКОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО

ПАРТНЕРСТВА, МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Казаков Алексей Олегович, аспирант. Место учебы: Пермский государственный национальный исследовательский университет. Подразделение: кафедра предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса. E-mail: alexkazak.ak@gmail.com

Аннотация

Задача: Работа написана с целью иследования количественного и качественного состава участников государственно-частного партнерства, муници-пально-частного партнерства. Указанный вопрос затрагивался в исследованиях целого ряда ученых: В.Г. Голубцова, А.В. Белицкой, А.А. Родина, J.Broadbent, R.Laughlin и других.

Модель: Статья была написана с помощью эмпирических (сравнение, измерение, описание, интерпретация) и теоретических (формальная и диалектическая логика) методов научного познания.

Выводы: Автор устанавливает, что в правоотношениях государственно-частного партнерства, му-ниципально-частного партнерства участвуют три лица: публичный партнер, частный партнер и финансирующее лицо. Несмотря на то, что юридически каждый из этих субъектов права является отдельной стороной соответствующего соглашения, фактически они образуют состав участников государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства.

Оригинальность/ценность: Выводы, изложенные в статье, могут быть полезны для широкого круга лиц, занимающихся изучением государственно-частного партнерства: ученых, практикующих юристов, преподавателей, аспирантов и студентов.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, участники государственно-частного партнерства, участники муниципально-частного партнерства.

THE PARTICIPANTS COMPOSITION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP, MUNICIPAL-PRIVATE PARTNERSHIP

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

На вопрос о составе участников государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства (далее по тексту — ГЧП, МЧП) до последнего времени ответа не было. Из всего массива регионального законодательства, а также из норм закона о концессионных соглашениях было очевидно что таковыми являются лишь публичный и частный партнеры. О каком-либо расширении субъектного состава участников ГЧП не могло быть и речи: этого не позволяли сделать действующие нормативно-правовые механизмы. Однако с принятием Федерального закона от 13.07.2015 № 224-Фз «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступает в силу с 01 января 2016 года) ситуация изменилась (далее по тексту — №224-ФЗ).

До принятия указанного закона круг участников государственно-частное партнерства в юридической науке понимался чрезмерно широко (прежде всего потому, что ГЧП рассматривалось как простая разновидность сотрудничества органов публичной власти с частными лицами). Кроме того, отчасти сфера ГЧП и до принятия №224-ФЗ регулировалась федеральным законом о концессионных соглашениях. Действующий закон о концессиях устанавливает, что сторонами такого соглашения являются концедент и концессионер (подп. 1 и 2 п.1 ст. 5). Концессионное соглашение является одной из разновидностей ГЧП, и это прямо подчеркивается в п. 2 ст. 2 №224-ФЗ.

По мнению А. Родина, закон о концессиях был призван стать основным нормативно-правовым актом федерального уровня для реализации ГЧП-проектов, при этом указанный акт принимался как универсальный, применяемый в самых разных сферах отечественной экономики . По мнению автора, действующее законодательство Российской Федерации позволяло использовать две модели ГЧП: 1. основанные на частной собственности модели ГЧП, формируемые в соответствии с общими положениями гражданского законодательства; 2. концессионная модель, предусматривающая право государственной (муниципальной) собственности на объект соглашения в соответствии с законом о концессиях . Очевидно, что с принятием Закона о ГЧП, МЧП первая модель претерпела значительные изменения в части своей нормативной базы: общие положения ГК РФ заменил №224-ФЗ.

Следует отметить, что закон о концессионных соглашениях до недавнего времени считался законом, в котором в некоторой степени был реализован потенциал ГЧП, МЧП. Преимущество концессионных соглашений заключалось в том, что государство только на время уступало свои права на пользование объектами концессионных соглашений, при этом ощутимо снижая бюджетные расходы государства на строительство, модернизацию, содержание и эксплуатацию объектов

концессионных соглашений. Однако законодатель не увидел в законе о концессиях адекватную замену закона о ГЧП, МЧП по ряду причин. Во-первых, это объяснялось ограниченным перечнем правовых форм ГЧП,МЧП представленных в законе о концессионных соглашениях и широко известных за рубежом. Например, это такие схемы ГЧП как BTO (строительство -передача — эксплуатация объекта), BOO (строительство — владение — эксплуатация объекта), BOOT (строительство — владение — эксплуатация — передача объекта) и т.п. Во-вторых, закон о концессионных соглашениях содержал в себе только общие положения и не отражал особенностей отдельных областей хозяйственной деятельности, в которых может применяться ГЧП, МЧП.

В этом смысле интересен подход законодателя в Законе о ГЧП, МЧП. Закон устанавливает, что публичный партнер — это Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование в лице своих уполномоченных органов (п. 4 ст. 3 №224-ФЗ). Под частным партнером в законопроекте понимается российское юридическое лицо, с которым в соответствии с №244-ФЗ заключено соглашение (п. 5 ст. 3 №224-ФЗ). Интересно, что на стадии рассмотрения нормативно-правового акта в Государственной Думе (во втором чтении законопроекта) в качестве частных партнеров закон предусматривал не только российских юридических лиц, но и иностранных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также действующих по договору простого товарищества двух и более индивидуальных предпринимателей, юридических лиц. Однако в дальнейшем от них было решено отказаться. Не трудно заметить, что представленные в законе о ГЧП, МЧП понятия во многом совпадают с легальными понятиями концессионера и концедента из федерального закона о концессионных соглашениях.

Отметим, что участие публичного субъекта в любых гражданско-правовых отношениях подчиняется общим правилам ст. 125 ГК РФ, положения которой на сегодняшний день распространяются и на сферу ГЧП, МЧП. В соответствии с ней в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Как отмечает Ю. Халимовский, для публичного партнера в ГЧП, МЧП характерно в том числе участие с его стороны частных юридических лиц, что, по мнению ученого, подтверждается в п. 1.ч. 1 ст. 5 федерального закона о концессионных соглашениях, а также в подп. 4 п. 1 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга о ГЧП .

Федеральный закон о ГЧП, МЧП также имеет аналогичную норму (п. 4 ст. 5 №224-ФЗ), которая гласит: отдельные права и обязанности публичного партнера, перечень которых устанавливается Правительством РФ, могут осуществляться органами и (или) отдельными юридическими лицами, уполномоченными публичным партнером. Интересно также и то, что в качестве таких юридических лиц определяются лица, которые не могут быть частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера в соответствии с 224-ФЗ. Таким образом, закон вводит понятие органов и юридических лиц, выступающих на стороне публичного партнера.

Следует отметить, что указанная точка зрения имеет свою основу в юридической литературе. В частности, В.Г. Голубцов отмечает, что «понимание государства как самостоятельной разновидности гражданско-правового субъекта, не являющегося юридическим лицом, в полной мере отвечает исторически обусловленным тенденциям развития отечественного законодательства и цивилистики» .

В этом контексте будет полезно обратиться к действующему законодательству субъектов Российской Федерации, в которых общественные отношения, касающиеся ГЧП, МЧП, уже урегулированы. Это позволит сформировать исчерпывающий перечень участников ГЧП, МЧП в регионах. На сегодняшний день закон о ГЧП принят в 71 субъекте Российской Федерации.

В региональном законодательстве о ГЧП можно найти различные формулировки понятия «партнер». В соответствии с абз. 3 и 4 ст. 2 Закона Новосибирской области «Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве» публичный партнер -это Новосибирская область, от имени которой выступает уполномоченный исполнительный орган государственной власти Новосибирской области, а частный партнер — это индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо . П. 5 ст. 1 Закона Свердловской области «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» гласит, что стороны государственно-частного партнерства — это Свердловская область в лице Правительства Свердловской области и российские и (или) иностранные юридические и (или) физические лица, заключившие соглашения и договоры, указанные в статье 4 настоящего Закона . Наконец, Закон «О государственно-частном партнерстве в Воронежской области» вообще не приводит понятия публичного партнера; согласно абз. 6 ст. 5 Закона частный партнер — это российское или иностранное юридическое или физическое лицо, а также объединение юридических лиц, осуществляющих деятельность на основании соглашения .

Закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» под партнером понимает российское или иностранное юридическое или физическое лицо либо действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединение юридических лиц, осуществляющее деятельность на основании соглашения (пп. 3 п. 1 ст. 4) . Очевидно, что речь идет только о частном партнере, самих понятий «частный партнер» и «публичный партнер» закон не приводит.

Как отмечает А.В. Белицкая, в региональном законодательстве для обозначения частного партнера часто используется термин «партнер», что представляется ученому не совсем верным, «так как отношения партнерства, основанные на равноправии сторон, предполагают наличие двух партнеров: публичного и частного» . Наиболее удачной формулировкой А.В. Белицкой представляется трактовка частного партнера в Законе Кемеровской области «Об основах государственно-частного партнерства». В этом законе под частным партнером понимается индивидуальный предприниматель, юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Представленное ученым замечание во многом носит обоснованный характер, однако, на наш взгляд, не вполне корректно говорить о какой-либо лучшей или наиболее удачной формулировке категории «партнер». Несмотря на различие по форме, представленные в законах субъектах РФ понятия партнеров практически идентичны по содержанию. В целом региональное законодательство в качестве публичного партнера видит публично-правовое образование в лице своего уполномоченного органа, а в качестве частного партнера — частное лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность.

По нашему мнению, хотя местами региональное законодательство о ГЧП, МЧП значительно отличается друг от друга по степени проработки, большинство законов субъектов РФ о ГЧП являются декларативными документами, не имеющими значения на практике. Их содержание практически без изменений заимствовано из Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» , разработанным в свое время Министерством экономического развития Российской Федерации.

В этом смысле важно учесть, что законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства подлежат приведению в соответствие с положениями 224-ФЗ до 1 июля 2016 года, при этом с 1 июля 2016 года указанные нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей положениям специального федерального закона. Очевидно, что законодатель предусмотрел эту оговорку в целях избежания возможных противоречий в тех случаях, если тот или иной субъект Российской Федерации или муниципальное образование не успеют привести свое законодательство о ГЧП в соответствие с 224-ФЗ в предусмотренный законом срок.

Исторически государственно-частное партнерство является разновидностью инвестиционной деятельности, а соглашение о государственно-частном партнерстве — разновидностью инвестиционного договора. Инвестор в рамках соглашения о ГЧП, как правило, чаще всего предстает нам в виде частного и, в определенных случаях, публичного партнера. Следовательно, между категориями «инвестор» и «партнер» существует родовая связь; полагаем, что понятие «частный партнер» происходит от понятия «инвестор». Поэтому нужно рассматривать их как род и вид, где в качестве родового понятия будет выступать категория «инвестор», а видового — «партнер». Интересно, что в отношениях государственно-частного партнерства инвестором, как правило, выступает частный партнер, однако законодательство допускает и такие случаи, когда финансирование проекта ГЧП частично возлагается и на публичного партнера. В этом случае он также будет брать на себя роль инвестора.

Хотя понятие инвестора раскрывается в законе об инвестициях, законодательство предусматривает различные трактовки понятия «инвестор» в зависимости от сферы инвестирования (например, понятие инвестора в ст. 1 ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»). В 224-Фз такое понятие не предусмотрено; между тем, закрепление в законе понятия «инвестор» в ГЧП, МЧП позволит нормативно отразить основное содержание идеи о том, что участники государственно-частного партнер-

ства, муниципально-частного партнерства осуществляют инвестиционную деятельность.

По нашему мнению, инвестор в ГЧП, МЧП — это лицо, осуществляющее вложение инвестиций на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и (или) прямого соглашения, заключающее такие соглашения для получения прибыли, привлечения частных инвестиций в экономику Российской Федерации, достижения общеполезных целей, несущее риск потери предполагаемого дохода от вложенных им в проект государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства инвестиций.

Необходимо особо отметить упомянутую в определении категорию «общеполезные цели». Термин «общеполезные цели» не употребляется ни в одном российском федеральном законе, кроме ГК РФ (ст. 582 и ст. 1139), однако его включение нами в понятие «инвестор» не случайно. Объектами соглашения о ГЧП является, по сути, любое движимое и недвижимое имущество, которое используется для удовлетворения потребностей граждан, общества и государства в самых разных сферах жизнедеятельности (транспорт, энергетика, образование, здравоохранение, оборона и т.д.). Соответственно, содержание этих объектов имеет важное общественное значение. Поэтому такие цели инвестора и следует обозначать как общеполезные, тем более что само ГЧП как таковое возникло именно для удовлетворения общественных потребностей. Вложение инвестиций в свою очередь — это просто инструмент для достижения таких целей.

Интересно, что законодательство об инвестициях оперирует понятием «иной полезный эффект» (ст. 1 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Однако, по нашему мнению, употребление термина «общеполезные цели» в рамках государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства более точно отражает заложенный законодателем в ГЧП смысл. На практике такие цели понимаются в самом широком смысле: в виде использования благ не только для личного, семейного, бытового потребления, но и в интересах неопределенного круга лиц.

В этом смысле большое значение имеют цели заключения соглашения о ГЧП, МЧП между партнерами. Частный партнер в силу своего статуса предпринимателя заключает такое соглашение с целью получить прибыль, при этом он обладает более широкой, чем публичный партнер, свободой действий. Частный партнер вправе без ограничения вступать или не вступать во взаимоотношения с субъектами государственного управления, использовать для реализации ГЧП, МЧП-проекта собственные (заемные) средства, осуществлять сотрудничество с другими инвесторами. Публичный партнер в силу своего положения вступает в партнерские отношения для привлечения в экономику частных инвестиций, которые в свою очередь и необходимы для достижения общеполезных целей (например, для строительства необходимой социальной инфраструктуры в сфере образования, здравоохранения и т.п.). Цели обоих партнеров, несмотря на кажущуюся разницу, органично дополняют друг друга. Происходит взаимовыгодное решение задач, стоящих перед партнерами как участниками гражданско-правовых отношений.

Поэтому понятие «партнер» наряду с понятием «инвестор» приобретает самостоятельное значение. По

нашему мнению, партнер в ГЧП, МЧП — это участник ГЧП, МЧП, осуществляющий на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципаль-но-частном партнерстве выполнение взятых на себя обязательств по реализации условий такого соглашения в установленных законом формах. В свою очередь легальные определения частного и публичного партнера даны в п. 4 и 5 ст. 3 224-ФЗ.

Нельзя обойти стороной еще одного участника правоотношений государственно-частного партнерства, обладающего по смыслу действующего закона о ГЧП, МЧП всеми признаками инвестора. В соответствии с подп. 6 ст. 3 224-ФЗ финансирующее лицо — это юридическое лицо либо действующее без образования юридического лица по договору о совместной деятельности объединение двух и более юридических лиц, предоставляющие заемные средства частному партнеру для реализации соглашения на условиях возвратности, платности, срочности. Полагаем, что цель участия финансирующего лица в ГЧП проектах будет иметь комплексный характер, как в оказании помощи частному партнеру в надлежащем исполнении своих обязательств, так и в извлечении прибыли. По справедливому замечанию К.В. Чичкановой, Т.Р. Сулейманова, участие финансирующего лица урегулировано весьма поверхностно, в частности, в недостаточной степени раскрываются их права и обязанности при реализации проектов ГЧП .

Следует отметить, что внедрение в сферу регулирования ГЧП финансирующего лица связано с дальнейшей имплементацией в российское законодательство о ГЧП, МЧП внешнего (банковского) финансирования, широко распространенного в развитых странах. Как отмечает А. Родин, «привлекательность проекта для финансирующих организаций обусловлена не только общими политическими и экономическими, но и правовыми факторами, в частности наличием обеспечительного пакета, призванного гарантировать финансирующим банкам возврат денежных средств» . При этом в мировой практике распространено заключение прямых соглашений между финансирующими лицами и публичными партнерами, в соответствии с которыми таким лицам предоставляется право в определенных случаях производить замену частного партнера, а также некоторые иные права и гарантии. Подобный (хотя и сильно ограниченный) механизм уже закреплен в отечественном законодательстве: в п.13 ст. 13 224-ФЗ указано, что замена частного партнера допускается при неисполнении или ненадлежащем исполнении им своих обязательств перед финансирующим лицом.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Таким образом, финансирующее лицо — это участник ГЧП, МЧП, осуществляющий на основании прямого соглашения предоставление заемных средств частному партнеру для реализации соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве на определенных в прямом соглашении условиях. Однако прямое соглашение — это далеко не обязательный элемент гражданско-правовых отношений в рамках ГЧП, МЧП. Оно не заключается, если частный партнер готов предоставить в качестве инвестиций в проект свои собственные средства.

Несмотря на особенность в виде участия в некоторых случаях в правоотношениях государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства трёх участников: публичного партнера, частного партнера и финансирующего лица, соглашение о ГЧП, МЧП является исключительно двусторонним.

Прямое соглашение, а также любые другие факультативные договоры заключаются во исполнение самого соглашения о ГЧП, МЧП, которое заключается только между двумя сторонами: публичным и частным партнером.

По смыслу действующего законодательства обязательство в рамках государственно-частного партнерства может носить как простой, так и сложный, обладающий единой структурой характер. В первом случае оно будет возникать на основании одного юридического факта — соглашения о ГЧП, МЧП заключаемого между частным и публичным партнером. Здесь в качестве инвестора будет выступать частный и (или) публичный партнер. Во втором случае обязательство возникнет на основании двух юридических фактов: соглашения о ГЧП, МЧП и прямого соглашения. При заключении трехстороннего прямого соглашения (а прямое соглашение имеет трехсторонний характер; об этом прямо указано в подп. 7 ст. 3 224-ФЗ, а также в п.4 ст. 5 закона о концессиях, где финансирующее лицо именуется кредитором), регулирующего условия и порядок взаимодействия публичного партнера, частного партнера и финансирующего лица в течение срока реализации соглашения о ГЧП, МЧП и при его прекращении, происходит возникновение сложного, единого обязательства государственно-частного партнерства. При этом в качестве инвестора будет выступать финансирующее лицо, осуществляющее предоставление заемных средств частному партнеру для реализации соглашения о ГЧП, МЧП на определенных в прямом соглашении условиях.

В этом контексте стоит отметить следующее. Дело в том, что и финансирующее лицо, и партнеры являются инвесторами де-факто. Однако де-юре (в контексте законодательства об инвестициях) они инвесторами они не являются: законодательство об инвестициях не распространяет свое действие на законодательство о ГЧП, МЧП, а 224-ФЗ имеет свою собственную сферу регулирования. Тем не менее, придание участникам ГЧП, МЧП статуса инвесторов де-юре в рамках действующего законодательства мы считаем методологически верным, потому как введение конструкции ГЧП, МЧП в правовую систему РФ необходимо для привлечения частных инвестиций в экономику РФ. В этих целях нами и вводится новое легальное понятие «инвестор в ГЧП, МЧП» (которое по своему содержанию охватывает всех участников правоотношений — и инвесторов-партнеров, и инвестора-финансирующего лица), и, как следствие, приводится толкование понятиям «партнер» и «финансирующее лицо».

Таким образом, в правоотношениях гЧп, МЧП участвуют: публичный партнер, частный партнер и финансирующее лицо. Хотя каждый из этих субъектов права является отдельной стороной соответствующего соглашения (соглашение о ГЧП, МЧП, прямое соглашение), в совокупности они образуют полный состав участников отношений в сфере государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства. При этом любой из них может быть инвестором в зависимости от избранной участниками партнерства участия в ГЧП, МЧП-проекте. В свою очередь под инвестором в государственно-частном партнерстве, му-ниципально-частном партнерстве понимается в первую очередь частный и (или) публичный партнер, а уже потом — при наличии прямого соглашения — в таком качестве выступает и финансирующее лицо.

Список литературы:

1.Белицкая А.В. Перспективы развития законодательства о государственно-частном партнерстве // Хозяйство и право. 2010. № 6. С. 112.

2.Голубцов В.Г. Частноправовая природа государства и его место в системе субъектов гражданско-правовых отношений // Государство и право. 2010. № 6. С. 58.

3.Закон Новосибирской области от 29.03.2012 № 200-0З «Об участии Новосибирской области в государственно-частном партнерстве» // URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/ sections/privgovpartnerdev/doc20140122_36 (дата обращения: 01.12.2014).

4.Закон Свердловской области от 23.05.2011 № 28-ОЗ «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» // URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/priv-govpartnerdev/doc20140122_59 (дата обращения: 01.12.2014).

5.Закон Воронежской области от 01.11.2011 № 151-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Воронежской области» // URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartn erdev/doc20140122_10 (дата обращения: 01.12.2014).

6.Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» // URL: http://gov.spb.ru/law?d&nd=8442332&nh=0 (дата обращения: 01.12.2014).

7.Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства» // URL: http://economy.gov.ru/ minec/activity/sections/privgovpartnerdev/doc20140122_1 9 (дата обращения: 01.12.2014).

8.Модельный Закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» // URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartn erdev/doc20110222_08_temp (дата обращения: 01.12.2014).

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

9.Родин А. Государственно-частное партнерство в сфере коммунальной инфраструктуры: изменения в законодательстве // Хозяйство и право. 2010. № 11. С. 19-21.

10.Родин А. Практические возможности реализации проектов государственно-частного партнерства по Российскому законодательству // Право и экономика. 2011. № 5. С. 13.

11.Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 29 (ч. I). ст. 4350.

12.Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. от 28.0.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. II). ст. 3126.

13.Федеральный закон от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (ред. от 23.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 10. ст. 1163.

14.Федеральный закон Российской Федерации от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (ред. от 28.12.2013) // Соб-

рание законодательства Российской Федерации. 1999. № 9. ст. 1096.

15.Халимовский Ю. Региональное государственно-частное партнерство: трудности эффективного регулирования // Хозяйство и право. 2011. № 6. С. 52.

16.Чичканова И.В., Сулейманов Т.Р. Государственно-частное партнерство в России и СНГ: прошлое, настоящее, будущее // Закон. 2014. № 3. С. 139.

Рецензия

на научную статью аспиранта кафедры предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Пермского государственного национального исследовательского университета Казакова Алексея Олеговича «Состав участников государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства».

В статье рассматриваются особенности субъектного состава участников государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации.

Следует подчеркнуть актуальность статьи в контексте вступления в законную силу с 01 января 2016 года Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Автором проведен анализ состава участников государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства с учетом принятого федерального закона о таких партнерствах. Рассмотрены понятия публичного партнера, частного партнера и финансирующего лица, проведен их анализ и определена взаимосвязь между собой. Обращается внимание на то, что каждый из участников партнерства может быть инвестором в зависимости от той или иной схемы участия в проекте государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства.

Заслуживают внимания и проведенный сравнительно-правовой анализ соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и концессионного соглашения в контексте сторон этих соглашений.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Научная статья Казакова А.О. «Состав участников государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства» ранее не публиковалась, соответствует всем необходимым требованиям и рекомендована для публикации в журнал «Пробелы в российском законодательстве».

Научный руководитель — заведующий кафедрой предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Пермского государственного национального исследовательского университета, доктор юридических наук, профессор Голубцов Валерий Геннадьевич

Добавить комментарий